Productions médiatiques

Dans le troisième volet de son sixième rapport d’évaluation, le Groupe d’experts intergouvernemental sur l’évolution du climat (GIEC) a résumé les recherches scientifiques les plus récentes relatives à l’atténuation du changement climatique, c’est-à-dire à la diminution de nos émissions de gaz à effet de serre (GES). Les deux premiers volets portaient respectivement sur les causes et les impacts du changement climatique. Si le deuxième volet, publié en mars 2022, abordait un peu la question du prix carbone et du revenu climatique, il ne s’agissait que d’un « apéritif » avant le plat principal, représenté par le troisième et dernier volet, le plus pertinent pour Citizens’ Climate Lobby (CCL).

Certains articles dans les médias ont synthétisé le message du rapport avec la formule suivante : pour l’action climatique, c’est « maintenant ou jamais ». S’il est vrai que l’objectif ambitieux des 1,5°C fixé par l’accord de Paris est en train de s’éloigner rapidement, il est important de comprendre qu’il ne sera jamais trop tard pour atténuer les effets du changement climatique. Le climat d’un monde à 1,8°C est plus vivable que celui d’un monde à 2°C, qui serait meilleur que celui d’un monde à 2,2°C, et ainsi de suite. S’il est vrai qu’il y a urgence pour qu’une politique climatique soit mise en place, il y aura toujours une occasion pour laisser aux générations futures un monde meilleur que celui qui adviendrait si nous abandonnions. C’est pourquoi de nombreux scientifiques s’opposent aux discours contre-productifs évoquant une condamnation face à la crise climatique.

Mais le rapport du GIEC indique clairement à quel point il est important que les différents États adoptent une politique climatique la plus solide possible, en incluant idéalement un prix sur le carbone. Voici ce que le GIEC avait à dire sur le prix carbone et le revenu climatique, une sélection parmi les 680 mentions aux politiques de tarification du carbone du rapport (avec les numéros de chapitre indiqués entre parenthèses).

La tarification du carbone est efficace pour réduire les émissions de GES

Comme les bénévoles de CCL le savent bien, un prix significatif du carbone serait la mesure politique la plus efficace pour réduire nos émissions de GES. Les experts du GIEC s’accordent à dire que la tarification du carbone est efficace et efficiente, d’abord en théorie :

« La théorie économique suggère que les politiques de tarification du carbone sont dans l’ensemble plus rentables que les réglementations ou les subventions pour réduire les émissions » [13.6.3.3]

« Il est largement admis que les taxes sur le carbone peuvent [être] efficaces pour réduire les émissions de CO2 » [9.9.3.1]

« …il y a des raisons de croire que la tarification du carbone est le moyen le plus efficace de réduire les émissions… » [5.6.3]

Et ensuite dans la pratique :

« Il existe de nombreuses preuves que les politiques de tarification du carbone permettent de réduire les émissions. Les études statistiques comparatives des tendances des émissions dans les juridictions avec et sans tarification du carbone trouvent un impact significatif, même en excluant l’influence d’autres mesures et facteurs structurels. De nombreuses évaluations de politiques spécifiques, notamment l’ETS européen et la taxe sur le carbone de la Colombie-Britannique, concluent que la plupart d’entre elles ont réduit les émissions » [13.6.3.3]

« Parmi le large éventail d’instruments de politique climatique, la tarification du carbone, sous forme de taxe carbone ou de système d’échange de quotas d’émission (ETS), est l’une des options les plus utilisées et les plus efficaces pour réduire les émissions de GES […] les pays qui appliquent un prix sur le carbone affichent une croissance des émissions annuelles de CO2 inférieure de 2% par rapport aux pays n’ayant pas adopté de telles politiques. Une évaluation plus complète des prix du carbone montre que les pays avec un prix du carbone élevé ont tendance à avoir des économies plus efficaces vis-à-vis de leurs émissions carbone » [2.8.2]

Le rapport du GIEC note également que la tarification du carbone peut produire de nombreux autres avantages indirects, notamment des bénéfices pour la santé grâce à un air plus pur et une amélioration de la sécurité énergétique et de la stabilité des prix en réduisant la dépendance à l’égard des combustibles fossiles instables (passage suivant mis en gras par l’auteur) :

« Alors que les politiques de tarification du carbone sont efficaces pour réduire les émissions de GES, elles génèrent généralement aussi des co-bénéfices, notamment une meilleure qualité de l’air. Par exemple, une étude chinoise sur les avantages pour la qualité de l’air causés par une moindre utilisation des combustibles fossiles dans le cadre d’une tarification du carbone suggère que les co-bénéfices potentiels pour la santé compenseraient partiellement voire totalement le coût de la mesure. Selon la juridiction (par exemple, s’il existe des subventions aux combustibles fossiles), la tarification du carbone pourrait également réduire les distorsions économiques causés par les subventions pour les combustibles fossiles, améliorer la sécurité énergétique grâce à un usage accru des sources d’énergie locales et réduire l’exposition à la volatilité du marché des combustibles fossiles. Une tarification du carbone serait dans l’intérêt de nombreux pays si les co-bénéfices étaient pleinement pris en compte » [13.6.3.3]

Le revenu climatique est important 

Le rapport aborde également l’importance de coupler la tarification du carbone à une redistribution des recettes (par exemple sous forme de revenu climatique), afin de s’assurer que les ménages à faibles revenus ne soient pas indûment pénalisés par les efforts déployés pour lutter contre la crise climatique et de garantir que la mesure politique reste populaire. Une redistribution des recettes a également d’autres bénéfices, tel que la réduction de la pauvreté :

« La redistribution des recettes fiscales est essentielle pour remédier aux effets négatifs sur les groupes à faibles revenus » [13.6.3.3]

« Les impacts distributifs des mesures de tarification du carbone peuvent être neutralisés en utilisant les revenus de la taxe sur le carbone ou de l’ETS pour soutenir les ménages à faibles revenus, entre autres approches » [E.4.2]

« Les voies d’atténuation dans lesquelles la redistribution nationale des revenus de la tarification du carbone est combinée au financement international du climat permettent de réduire la pauvreté au niveau mondial » [3.7.1.1]

« La tarification du carbone est plus efficace si les recettes sont redistribuées ou utilisées de manière impartiale. Quand les recettes d’une tarification carbone sont affectées à des investissements verts ou reversées aux contribuables de manière percevable, conformément à des notions d’équité largement partagées, cela accroît l’acceptabilité politique de la tarification du carbone » [5 – Résumé]

« Restituer les revenus aux individus d’une manière perceptible peut accroître le soutien du public et atténuer les propositions d’équité, si l’information est suffisante. La perception de l’équité est l’un des facteurs prédictifs les plus forts du soutien politique à une mesure » [5.6.3]

Il est également important de complémenter la tarification du carbone avec un ajustement frontalier

Le GIEC évoque plusieurs raisons importantes pour compléter la tarification du carbone avec un mécanisme d’ajustement aux frontières du carbone (en anglais Carbon Border Adjustment Mechanism, CBAM). L’une de ces raisons est la « fuite de carbone », c’est-à-dire le fait qu’une entreprise transfère sa production d’un pays avec un prix carbone vers un pays sans afin de réduire les coûts, évitant ainsi l’incitation financière à réduire les émissions. À ce sujet, le rapport note :

« [La tarification du carbone] nuit à la compétitivité des secteurs qui doivent faire face à des importations en provenance de pays où le prix du carbone est moins élevé, ce qui entraîne une « fuite de carbone » si la production à forte intensité de carbone (et les emplois correspondants) migre depuis des pays où le prix du carbone est relativement élevé. Les recherches confirment qu’une taxe carbone à la frontière (ou un ajustement), fixée sur la base de la teneur en carbone des produits importés, comprenant également un ajustement à la baisse sur la base de tout paiement carbone (taxes ou autres) déjà effectué avant l’entrée, pourrait réduire la fuite de carbone tout en générant des recettes supplémentaires et en encourageant la mise en place d’une tarification du carbone dans le pays exportateur » [4.4.1.8]

« Avec la hausse asymétrique des prix du carbone, les discussions sur les mécanismes politiques spécifiques visant à lutter contre les fuites de carbone, comme les ajustements carbone à la frontière, ont été amplifiées » [6.3]

« [Les CBAMs] sont de plus en plus envisagés par les décideurs politiques pour lutter contre les fuites de carbone et créer des conditions de concurrence équitables pour les produits fabriqués dans une juridiction où le prix du carbone est nul ou inférieur. Le 14 juillet 2021, la Commission européenne a adopté une proposition de CBAM qui impose aux importateurs d’aluminium, de ciment, de fer et d’acier, d’électricité et d’engrais d’acheter des certificats au prix de l’EU ETS pour les émissions intégrées dans les produits importés » [11.6.1]

La tarification du carbone stimule l’innovation 

Les nouvelles innovations technologiques peuvent contribuer à accélérer la réduction des émissions de carbone à moindre coût. En tant que telle, la stimulation de l’innovation est l’une des approches préférées des conservateurs pour lutter contre le changement climatique. À ce sujet, le GIEC indique que la tarification du carbone constitue une incitation financière essentielle pour stimuler l’innovation :

« une taxe sur le carbone qui encourage les changements vers des technologies propres accroît la compétitivité des technologies propres non seulement au niveau local, mais aussi à l’étranger » [16.2.2.2]

 « un prix du carbone qui corrige l’externalité des émissions de GES est suffisant pour induire un changement vers des technologies vertes à un niveau optimal. » [16.2.3.4]

« En combinaison avec d’autres politiques, telles que les subventions ou la R&D publique sur les technologies permettant d’économiser des ressources, une taxe carbone bien conçue peut stimuler les investissements dans les technologies à faible émission de carbone et efficaces dans l’utilisation des ressources » [15.6.2]

Il n’y a pas de solution miracle ; les politiques complémentaires doivent aider la tarification du carbone

Bien qu’un prix significatif du carbone soit la mesure la plus efficace pour réduire les émissions, comme le CCL le reconnaît depuis longtemps, il ne suffirait pas à lui seul à résoudre la crise climatique. Il n’y a pas de solution miracle, et les rapports du GIEC indiquent que d’autres politiques peuvent servir de compléments essentiels à un prix du carbone :

« Les études sur la tarification du carbone montrent que des politiques supplémentaires sont souvent nécessaires pour stimuler des réductions d’émissions suffisantes dans le secteur des transports » [2.8.3.2] 

« gagner le soutien politique nécessitera un ensemble de mesures allant au-delà de la tarification du carbone et comprenant des subventions, des réglementations et des bonus/malus » [3.8.4]

« de nombreux chercheurs reconnaissent que des politiques complémentaires doivent être élaborées pour orienter les modes de production et de consommation actuels vers une voie compatible avec la réalisation des objectifs de l’accord de Paris, car les taxes carbones et les ETS ne suffisent pas » [11.6.1]

À titre d’exemple, les auteurs du GIEC notent que la tarification du carbone peut encourager les gens à réduire leur empreinte carbone en s’installant dans les villes, mais que le coût élevé du logement urbain peut rendre ce choix inabordable pour de nombreuses personnes [4.4.1.9]. La mise en œuvre de politiques de logement pertinentes peut compléter la tarification du carbone dans le but de surmonter cet obstacle. D’autres politiques, comme les subventions aux technologies propres (par exemple pour les véhicules électriques et les pompes à chaleur), peuvent également faciliter leur adoption, rendant ainsi la tarification du carbone plus acceptable. Des recherches ont montré que, une fois appliquées, ces mesures ont souvent favorisé l’adoption de la tarification du carbone dans les pays qui n’en avaient aucune.

La tarification du carbone a été mise en place trop rarement et de manière inefficace

Bien que la tarification du carbone soit une excellente mesure climatique, le GIEC note qu’il y a beaucoup trop peu d’exemples de sa mise en application dans le monde. Et dans de nombreux endroits où la politique a été implémentée, le prix du carbone a été fixé trop bas pour réduire efficacement les émissions : 

« Si la couverture des ETS et des taxes sur le carbone est passée à plus de 20 % des émissions mondiales de CO2, la couverture et le prix sont inférieurs à ce qui est nécessaire pour obtenir des réductions importantes » [13 – Résumé] 

« Le prix carbone a tendance à être trop bas dans de nombreux cas et l’ampleur et la fréquence des changements des prix n’ont pas été suffisantes pour stimuler de nouvelles réductions d’émissions » [2.3.8.1] 

« La Commission de Haut Niveau sur la Tarification du Carbone a estimé que la fourchette de prix appropriée était de 40 à 80 USD/tCO2 en 2020, avec une augmentation régulière par la suite. Dans la pratique, la couverture et le prix carbone des tarifications mises en œuvre à ce jour sont bien inférieurs à cette estimation ou à ce que la plupart des analyses économiques recommandent aujourd’hui. » [1.8.2] 

C’est le moment ! 

Enfin, le rapport du GIEC note que le moment est venu de résoudre ce problème en mettant en œuvre des politiques climatiques majeures tel qu’un prix carbone couplé à un revenu climatique. Non seulement le temps presse pour atteindre les objectifs de Paris, mais le monde est en plus confronté aux problèmes majeurs liés aux combustibles fossiles que sont l’inflation et la guerre en Ukraine, ce qui fait que nous avons une fenêtre d’opportunité unique : 

« Le moment auquel les réformes de la tarification du carbone sont mises en place est également important : elles ont plus de chances de réussir si elles exploitent les opportunités offertes par les événements qui sensibilisent aux coûts des émissions de carbone (comme les épisodes de forte pollution atmosphérique locale ou les rapports sur le rôle des émissions dans le réchauffement de la planète), ainsi que le momentum des actions climatiques menées par d’autres pays et les accords internationaux sur le climat » [4.4.1.8] 

« une étude portant sur 66 mesures de tarification du carbone mises en œuvre montre des effets importants … lorsque les fenêtres d’opportunité politiques sont saisies » [1.8.2] 

Saisissez cette opportunité en rejoignant CCL France pour promouvoir le revenu climatique !

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Cet article est la traduction française de celui publié sur la page internationale du Citizens’ Climate Lobby (CCL).

Article original par Dana Nuccitelli, coordonnateur recherche chez CCL. Dana Nuccitelli a également résumé les conclusions de ce troisième volume sur le site Yale Climate Connections. Traduction par Marin, Sidonie et Grégoire, bénévoles chez CCL France.

Ce lundi, le Groupe d’experts intergouvernemental sur l’évolution du climat (GIEC) a publié le deuxième volet de son sixième rapport d’évaluation. Ce volet résume les connaissances scientifiques les plus récentes concernant les impacts du changement climatique sur les écosystèmes et les sociétés humaines, les vulnérabilités associées ainsi que les potentielles voies d’adaptation.

Le rapport traite également spécifiquement de la tarification du carbone et du revenu climatique dans son 18e et dernier chapitre. Par exemple, il cite un rapport de 2019 du Fonds Monétaire International affirmant que « parmi les différentes stratégies d’atténuation visant à réduire les émissions de CO2 des combustibles fossiles, la taxe carbone est la plus puissante et la plus efficace, car elle permet aux entreprises et aux ménages de choisir eux-mêmes les moyens les moins coûteux pour réduire leur consommation d’énergie et se convertir à des alternatives plus vertes. »

Le GIEC souligne une deuxième fois l’importance de la tarification du carbone :

« La tarification des gaz à effet de serre, y compris le carbone, est un outil crucial dans toute stratégie efficace d’atténuation du changement climatique, car elle fournit un mécanisme permettant de lier l’action climatique au développement économique. »

Les bénévoles du Citizens’ Climate Lobby (CCL) le savent bien, coupler un revenu climatique à la tarification du carbone est une condition importante pour s’assurer que les ménages à revenu faible ou moyen soient avantagés par la mesure. Sur ce point, le rapport du GIEC est également en accord avec CCL, notant que :

« les risques liés aux coûts d’atténuation des émissions de gaz à effet de serre pourraient également être graves si aucune redistribution progressive des revenus de la tarification du carbone n’est appliquée… utiliser les recettes fiscales pour rembourser les citoyens qui sont impactés de manière disproportionnée […] est sûrement l’une des caractéristiques les plus critiques de la taxe carbone. »

Le GIEC explique également que de nombreux pays ont déjà mis en place des systèmes de tarification du carbone :

« En 2019, 57 pays dans le monde avaient mis en œuvre ou prévu la mise en œuvre de la tarification du carbone. Ces initiatives couvrent 11 gigatonnes de CO2 soit environ 20 % des émissions de gaz à effet de serre mondiales. Les prix du carbone dans les initiatives existantes varient entre 1 $ et 127 $ par tonne de CO2, tandis que 51 % des émissions couvertes coûtent plus de 10 $ par tonne de dioxyde de carbone. »

Et le rapport souligne que la tarification du carbone peut stimuler l’innovation de nouvelles technologies propres :

« Pour une transition des technologies polluantes vers des technologies propres, des instruments mobilisant les forces du marché économique tels que la taxe carbone devraient être envisagés parallèlement aux subventions et autres mesures qui stimulent l’innovation… [la tarification du carbone peut aider] à stimuler l’innovation et l’efficacité systémique de l’utilisation du carbone. »

Enfin, le GIEC insiste fortement sur l’urgence de la crise climatique et l’importance de mettre en œuvre des politiques climatiques efficaces :

« Les preuves scientifiques sont sans équivoque : le changement climatique est une menace pour le bien-être humain et la santé de notre planète. Tout retard supplémentaire dans l’action mondiale pour nous adapter et pour réduire nos émissions de gaz à effet de serre nous fera manquer la fenêtre d’action pour assurer un avenir vivable et durable pour tous, fenêtre qui est déjà étroite et qui se referme rapidement. »

La mission du CCL est de construire une volonté politique pour un monde vivable. Le rapport de cette semaine confirme que notre mission est essentielle. Cela nous encourage à continuer.

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Cet article est la traduction française de celui publié sur la page internationale du Citizens’ Climate Lobby.

Article original par Dana Nuccitelli, traduction par Marin Chaveyriat, bénévole chez CCL France.

Les prix de l’énergie montent en flèche, sous l’effet conjugué de la reprise économique, du début de l’hiver et du faible niveau des réserves de gaz en Europe.

Il est temps de mettre en œuvre le “versement climat” : une somme mensuelle directe qui aiderait les citoyens à pallier la hausse des prix de l’énergie. Le versement climat peut garantir cela à long terme, est budgétairement neutre et accélère la décarbonation de notre économie.

Le chèque énergie, une subvention aux énergies les plus carbonées 

En effet, comme nous l’indique le dernier rapport du GIEC, la transition énergétique ne fait que commencer et l’augmentation des prix de nos énergies carbonées apparaît inévitable afin de rendre les énergies alternatives plus attrayantes. Suivant cette optique, un ajustement régulier de cette indemnité à chaque hausse des prix reviendrait de facto à subventionner davantage l’utilisation des énergies fossiles et ce en contradiction totale avec les objectifs de réduction des émissions de gaz à effet de serre pris dans le cadre des Accords de Paris. 

Ces dernières semaines, les responsables politiques de la plupart des pays européens n’ont eu d’autre choix que de réagir pour aider leurs citoyens à faire face à la hausse des tarifs de l’énergie. Le gouvernement français a choisi d’ offrir une « indemnité inflation » de 100 euros qui sera attribuée automatiquement à chaque personne qui gagne moins de 2 000 euros net par mois, a déclaré le premier ministre Jean Castex au Journal Télévisé de TF1. 

Cette “indemnité inflation”, parce qu’elle n’est pas liée à la consommation énergétique, va dans le bon sens : elle est largement préférable au chèque énergie qui subventionne l’énergie fossile. À court terme, cette mesure est justifiée. A plus long terme, cette redistribution doit être viable sur le plan financier.

Le versement climat comme réponse sociale et durable à l’augmentation du prix du carbone

A cette méthode de court-terme, notre collectif du Lobby Climatique Citoyen qui réunit en son sein experts et activistes du climat, souhaite lui substituer un versement climat – ou dividende carbone – ou revenu climatique comme nous l’appelions précédemment – permettant aux citoyens non seulement de recevoir un montant forfaitaire pour compenser la hausse des prix de l’énergie, mais aussi de participer à la transition énergétique en rendant les énergies gourmandes en carbone plus chères en comparaison de leurs équivalents moins carbonés ou renouvelables.  

Un principe: le pollueur payeur 

Suivant la logique de l’économiste britannique Arthur Cecil Pigou, le pollueur produit une externalité environnementale, l’émission de gaz à effet de serre, qui n’est pas suffisamment prise en compte au vu du prix actuel du charbon, du gaz ou du pétrole qui constituent les énergies fossiles les plus carbonées. C’est ainsi qu’est née la large notion de fiscalité écologique qui vise à quantifier, au plan monétaire, les conséquences environnementales des activités économiques.

A l’échelle européenne, cette fiscalité écologique se traduit par un système d’échange de quotas d’émission (SEQE) sur les entreprises les plus émettrices dont le produit est partiellement versé chaque année aux États membres, l’essentiel servant à financer la transition énergétique des entreprises. 

Au cours de l’année « Covid » 2020 ce montant correspondait à 330 millions d’euros pour la France et ce pour un prix moyen de 24 euros par tonne de CO2. Cette année, la valeur du « quota » est passée de 30 euros à 60 euros constituant un avoir d’environ un milliard d’euros pour l’Hexagone. Ainsi, et ce dans un souci de lisibilité, nous proposons de distribuer directement ce montant additionnel à raison de 40 € par ménage, suivant la logique d’un versement climat financé par la fiscalité écologique. 

Une manne financière croissante 

Dans le cadre du Plan Climat “Fit for 55”, la Commission européenne souhaite également étendre l’échange de droits d’émission aux secteurs des transports, du chauffage et de la climatisation des bâtiments. Les modalités de cette extension n’ont pas encore été décidées, mais les recettes supplémentaires générées seraient reversées en partie aux États membres. Selon une première estimation prudente, la France bénéficierait ainsi de 9,1 milliard d’euros par an sur la période 2026-2030 (en se basant sur un prix du quota de 60€/t), soit 310 € par ménage et par an dès 2026.

La fin de la subvention aux énergies riches en carbone

Aux ressources fiscales issues du SEQE, notre collectif souhaite adjoindre la fin des subventions aux énergies fossiles – principalement formalisées par des exonérations et réductions de taxe – et dont le montant s’élèverait à 11 milliards d’euros par an, soit 290 € par ménage. Ces subventions sont autant de fonds qui pourraient être redirigés vers le versement climat, favorisant les solutions alternatives rendues de facto plus attrayantes.

Mettre en place un versement climat dès aujourd’hui, financé par l’extension du SEQE et la fin des subventions aux énergies fossiles, c’est donc à la fois accélérer la transition, réduire l’empreinte carbone de la France à moindre coût pour les citoyens et notamment les plus précaires. Ainsi, une estimation prudente montre que nous pourrions verser 640 € par an aux 29 millions de ménages français. 

Si le montant exact et la technique de redistribution du versement climat restent à préciser, elle demeure plus efficace et plus juste qu’un chèque énergie dont les conditions d’attribution sont contre productives et privent de nombreux ménages d’un filet de sécurité face à la décarbonation de nos économies. 

Qu’attendons-nous alors pour mettre en place une politique transparente, équitable et efficace ?

Sidonie Ruban, Ingénieure et Présidente du Lobby Climatique Citoyen – CCL-France. 

Jean-Marie Graic, Post Doctorant à l’Université de Padova, Membre du Lobby Climatique Citoyen  – CCL-France

• 20 juil. 2021 – Le Club de MÉDIAPART
• Par Adrien_Fabre – membre de CCL France
• Blog : Le blog de Adrien_Fabre

Que recouvre le Green Deal européen tout juste dévoilé par la Commission ? Ce plan va-t-il bousculer nos modes de vie ? Est-il juste socialement ? Constitue-t-il une contribution suffisante de l’UE pour mettre fin au changement climatique ? Son analyse permet de comprendre sa portée et de juger les débats qu’il suscite.

J’ai aussi écrit une version courte de cet article.

Le 14 juillet 2021, la Commission européenne a proposé un plan historique en vue de la neutralité climatique de l’UE en 2050 : Fit for 55.Par ce nom accrocheur, qu’on pourrait traduire par « prête pour les 55 », la Commission fait savoir qu’elle a un plan exhaustif et cohérent pour atteindre l’objectif intermédiaire de réduire les émissions européennes de 55% en 2030 par rapport à 1990. Que recouvre ce plan pour le climat[1], au cœur du Green Deal européen ? Va-t-il bousculer nos modes de vie ? Est-il juste socialement ? Constitue-t-il une contribution suffisante de l’UE pour mettre fin au changement climatique ? À l’heure où le Parlement et le Conseil européen cherchent à remanier ce plan avant de l’adopter, ce billet permet de comprendre sa portée et de juger les débats qu’il suscite.

L’objectif de neutralité climatique

Pour mettre fin au changement climatique dû à l’accumulation de gaz à effet de serre dans l’atmosphère, il est nécessaire d’atteindre la neutralité climatique. La neutralité climatique, c’est la compensation des émissions de gaz à effet de serre par une séquestration équivalente de CO₂ atmosphérique. La séquestration peut être obtenue par une augmentation de la biomasse (par exemple par une extension des forêts mondiales, à rebours de la déforestation actuelle) ou par des procédés industriels dits de direct air capture, dont le déploiement est espéré pour la deuxième moitié du XXI^e siècle. Entre l’UE, la Chine, les États-Unis, et une vingtaine d’autres, c’est un ensemble de pays représentant les deux tiers des émissions mondiales qui ont annoncé un objectif de neutralité climatique en 2050 ou 2060.

Pour éviter les effets les plus dévastateurs du réchauffement, il faut non seulement y mettre un terme, mais il faut en outre le limiter à un niveau modéré. Lors de l’accord de Paris en 2015, la communauté internationale s’est accordée pour contenir « l’élévation de la température moyenne de la planète nettement en dessous de 2 °C par rapport aux niveaux préindustriels et [poursuivre] l’action menée pour limiter l’élévation de la température à 1,5 °C ». Étant donné le temps nécessaire pour remplacer les infrastructures énergétiques et l’inertie de nos modes de vie, la cible de 1,5 °C sera certainement dépassée. Il faudra alors que la séquestration de CO₂ dépasse les émissions pour nous ramener vers la cible. En particulier, si le plan de la Commission se déroule comme prévu jusqu’à la neutralité climatique en 2050, l’UE devra quand même poursuivre ses efforts au-delà, car des émissions nettes de zéro après 2050 correspondraient à un réchauffement d’environ 2 °C (à supposer que les autres pays aient une trajectoire d’émission par habitant identique à l’UE). D’ailleurs, la Commission ne s’y trompe pas, et prévoit bien des émissions nettes négatives dans la deuxième moitié du siècle.

La politique climatique européenne

Au vu de ses succès passés, l’UE est crédible pour planifier à long terme. À Kyoto, l’UE s’était engagée à réduire ses émissions de 20% d’ici 2020 (par rapport à 1990) ; en 2019, ses émissions avaient baissé de 24%. Mais le prochain objectif sera bien plus délicat : –55% en 2030, ça correspond à –41% en une décennie, soit un rythme quatre fois plus intense qu’avant 2020. Pour atteindre cet objectif, la Commission compte capitaliser sur les politiques existantes et en renforcer l’ambition. Pour contrôler ses émissions, l’UE les a séparées en trois catégories, soumises à des régulations spécifiques : l’industrie, l’utilisation des terres, et le reste.

Les grandes installations industrielles (centrales électriques, aciéries, cimenteries, raffineries…) sont soumises à un système de quotas d’émissions, ou ETS (pour Emission Trading Scheme). Leurs émissions sont vérifiées, et le plafonnement des quotas mis en circulation chaque année assure que les émissions industrielles ne dépassent pas les valeurs prévues, forçant les industries à s’adapter par la fermeture des unités les plus polluantes ou par des gains d’efficience énergétique.

Tandis que l’ETS recouvre 40% des émissions de l’UE, l’utilisation des terres a une contribution bien plus réduite et même… négative ! Ce secteur, dit LULUCF (pour Land Use, Land-use Change, and Forestry) séquestre 7% des émissions nettes de l’UE, principalement grâce à une extension des forêts (aussi bien naturelle que par des efforts d’afforestation, financés notamment par la Politique Agricole Commune).

Le reste comprend donc la majeure partie des émissions : les transports, les bâtiments (hors électricité), l’agriculture, les déchets, et les petites installations industrielles.

Bien que séparées, les régulations des terres et du reste suivent la même logique. Les émissions sont soumises à un objectif contraignant au niveau européen, décliné pour chaque État membre selon une clé de répartition conçue dans un souci d’équité. Dans le cas des terres, la contribution demandée à chaque État dépend de ses spécificités géographiques. En revanche, pour le reste, elle dépend de son revenu moyen et est définie dans ce qu’on appelle l’ESR, pour Effort Sharing Regulation. 

De même que l’ETS met en place un marché de quotas entre industriels, l’ESR autorise aux États qui n’atteignent pas leurs objectifs d’acheter des permis d’émission aux États qui ont surpassé les leurs. Cette flexibilité de marché permet que les réductions d’émissions s’effectuent là où elles sont le moins coûteuses. Il fait de ce règlement un dispositif de répartition de l’effort financier de la décarbonation,davantage qu’il n’instaure des contraintes nationales strictes en termes de réduction d’émissions. Si les États membres restent libres dans le choix de mesures nationales permettant de respecter les objectifs qui leur sont assignés, l’UE les accompagne en instaurant des normes censées assurer l’unité du marché commun.

Premièrement, les normes d’émissions de CO₂ sur les véhicules neufs. Ces normes de plus en plus strictes sur les facteurs d’émission ont poussé les constructeurs à adopter des améliorations technologiques et ont contribué à ramener ces facteurs de 177 gCO₂/km en 2000 à 108 gCO₂/km en 2020. Ce succès doit cependant être relativisé car nous ne savons pas encore si l’objectif de 95 gCO₂/km en 2021 sera respecté, sans compter que les baisses apparentes ont en partie été obtenues par des stratagèmes pour fausser les tests d’homologation.

Deuxièmement, la directive sur la taxation de l’énergie (ETD) impose aux États l’adoption d’un taux de taxation minimal sur les combustibles fossiles. Cette directive a notamment pour but d’éviter un dumping fiscal, mais elle est assez inefficace puisque quasiment tous les États membres ont des taxes sur l’essence bien supérieures au taux minimal, avec des variations importantes entre pays. Ajouté à cela le taux préférentiel pour le diesel et de multiples exemptions qui la rendent totalement incohérente, cela fait des années que la Commission essaie de réformer cette directive. Las, ces tentatives ont toujours échoué devant la difficulté de réunir l’unanimité au Conseil, requise pour les questions fiscales.

Troisièmement, la directive sur l’efficience énergétique (EED), la directive sur les énergies renouvelables (RED) et la directive sur la performance énergétique des bâtiments (EPBD) ont instauré des normes d’efficacité énergétique et des objectifs pour 2020 en matière de réduction de la consommation d’énergie totale ainsi que de déploiement des énergies renouvelables. Si l’objectif européen de 20% d’économie d’énergie n’a pas tout à fait été tenu, l’objectif de 20% d’énergie finale d’origine renouvelable l’a été.

Fit for 55

Examinons une par une les différentes propositions de la Commission.

Marché de quotas pour l’industrie, ETS

Au-delà de quelques aménagements (incorporation du secteur maritime, corrections techniques du mécanisme MSR visant la stabilité des prix), le principal changement pour l’industrie consiste à réduire son plafond d’émission deux fois plus vite qu’avant, de sorte qu’il baisse de 42% en une décennie. Les allocations gratuites de quotas – décriées comme des cadeaux aux pollueurs – ne sont réduites que de 15% pour 2021-2030, mais elles sont désormais subordonnées aux efforts de décarbonation, et seront retirées pour les installations qui ne mettent pas en œuvre les recommandations de leur rapport d’audit.

Mécanisme d’ajustement carbone aux frontières, CBAM

Pour contourner l’effort massif de décarbonation, les industries seront tentées de délocaliser leur production hors des frontières de l’UE, là où leurs émissions ne seront pas régulées. Le mécanisme d’ajustement carbone aux frontières (ou CBAM) permet d’éviter ces « fuites de carbone ». Le CBAM prend la forme d’une taxe sur l’empreinte carbone des importations (au prix de marché ETS minoré de la tarification carbone déjà payée dans le pays d’origine), et assure que les importations concernées sont soumises au même niveau d’exigence climatique que la production européenne. À sa mise en place en 2026, le CBAM sera limité aux produits les plus polluants (tels qu’acier, ciment, électricité), qui représentent l’essentiel des risques de fuite de carbone. Si l’importateur n’est pas capable de chiffrer l’empreinte carbone de ses produits, la Commission retiendra l’empreinte moyenne du pays d’origine ou, à défaut de données, la calculera sur la base du dixième des produits équivalents les plus polluants manufacturés dans l’UE. Pour être compatible avec les règles de l’OMC, le CBAM sera réduit en proportion des quotas attribués gratuitement aux industries européennes, qui seront eux-mêmes progressivement supprimés entre 2026 et 2035. En effet, les quotas gratuits sont un substitut (imparfait) pour protéger les producteurs européens face aux importations non taxées.

Les terres, LULUCF

Le sol et les forêts séquestrent chaque année 250 millions de tonnes (Mt) de CO₂. La Commission propose un objectif contraignant de 310 Mt en 2030. Pour 2035, l’objectif est d’atteindre la neutralité climatique d’un secteur des terres élargi aux émissions hors CO₂ de l’agriculture (notamment le méthane entérique bovin et le protoxyde d’azote des fertilisants). Outre des réduction d’émissions agricoles, cet objectif impliquerait de porter la séquestration autour de 350 Mt en 2035, et même davantage au-delà, pour que ce secteur élargi contribue négativement aux émissions. L’objectif de neutralité climatique est moins ambitieux qu’il en a l’air, puisqu’il pourrait être atteint avec un prix du CO₂ de 25€/t, soit deux fois moins que le prix du marché ETS. En outre, la réforme récente de la Politique Agricole Commune n’est qu’un petit pas pour rendre l’agriculture plus soutenable, et n’entraînera pas de changement structurel dans ce secteur clé pour le climat. Cela dit, la Commission promet des propositions complémentaires en 2023 et 2025, notamment pour certifier les séquestrations effectuées.

Partage de l’effort, ESR (Effort Sharing Regulation)

De même que pour l’ETS, la principale évolution de l’ESR consiste à abaisser les plafonds d’émissions des États membres de sorte qu’ils soient cohérents avec la cible du Green Deal.

Norme d’émission sur les véhicules

Avec l’objectif de ne vendre que des véhicules neutres en carbone dès 2035, l’UE prend une mesure décisive pour réduire les émissions des ménages. Cette mesure s’accompagne de fonds pour aider à atteindre un million de bornes de recharge publiques d’ici 2025 et trois millions à terme. Les tests d’homologation sont durcis, de même que les objectifs intermédiaires : en 2030, les constructeurs devront vendre des véhicules n’émettant pas plus que 40 gCO₂/km (contre 60 gCO₂/km prévus actuellement). En outre, les petits constructeurs (vendant moins de 10 000 voitures par an) perdront leur dérogation en 2030. Pour autant, ces nouvelles règles n’assureront pas qu’aucune voiture thermique neuve ne sera vendue en 2035. Déjà, les constructeurs vendant moins de 1 000 voitures par an (tels que Rolls Royce ou Lamborghini) seront toujours exemptés. Surtout, la norme ne vaut pas interdiction, et un constructeur peut très bien dépasser la norme en s’acquittant d’une prime de 95€ par émission excédentaire (en gCO₂/km). En d’autres termes, si les BMW neuves émettent en moyenne 100 gCO₂/km en 2035, BMW devra simplement débourser 9 500 € par véhicule vendu. Un tel surcoût correspond au coût d’une immatriculation à Shanghai, et n’empêche pas la ville chinoise d’abriter des millions de véhicules…

Marché de quotas pour le transport et les bâtiments, nouvel ETS

Pour s’assurer que les émissions baissent autant que voulues dans les transports et les bâtiments, un nouveau marché de quotas est prévu pour ces secteurs à partir de 2026. Les raffineries devront se procurer des quotas correspondant à leur production, et le prix du CO₂ sera in fine répercuté sur le prix des carburants et combustibles de chauffage. Contrairement à l’ETS existant, tous les quotas seront mis aux enchères. Bien que séparés, la Commission prédit un prix similaire pour chacun des deux ETS, entre 50 et 80 €/tCO₂ d’ici 2030, ce qui impliquerait une hausse de 10 à 16 centimes du prix de l’essence. Même si un tel prix ne contribuerait à faire baisser la demande de combustibles que de 1à 3%, les deux ETS combinés assureront que 70% des émissions européennes sont plafonnées et baissent en cohérence avec l’objectif. Parmi les secteurs épargnés, il y a notamment les déchets et les petites installations industrielles (« pour éviter des fuites de carbone »). Les recettes du nouvel ETS serviront à protéger les ménages vulnérables. Dans l’ETS existant, les recettes reviennent aux États où ont lieu les émissions, qui doivent les utiliser pour financer des politiques climatiques ou compenser les ménages pour les hausses de prix. Dans le nouvel ETS, 75% des recettes reviendront de la sorte aux États, appelons-les recettes directes. Les 25% restants abonderont un Fonds social du climat, qui les redistribuera aux États conditionnellement au respect de certains critères. Chaque État devra proposer un plan pour s’assurer que les ménages en situation de précarité énergétique ne seront pas impactés négativement (par exemple grâce à des transferts directs aux ménages – qui devront cependant cesser en 2032) et devra financer un plan national pour la rénovation thermique et la mobilité zéro émission (par exemple à travers des subventions aux travaux de rénovation). Le financement des plans sera assuré au plus pour moitié par le Fonds, charge aux États de le compléter, par exemple en puisant dans les recettes directes. La part des 25% revenant à chaque État est déterminée par une formule alambiquée, qui conduit à attribuer 2,5 fois plus par habitant à certains pays (froids et à bas revenus) et 4 fois moins à d’autres (les plus riches). Même si ce n’est pas explicité, cette clé de répartition assure que, en tenant compte des recettes directes, les États plus pauvres que l’Espagne reçoivent quasiment tous une part au moins égale à celle qui leur serait revenue si les recettes avaient été redistribuées à part égale entre tous les européens. C’est un système habile pour approcher une répartition juste – un même droit à polluer pour chaque personne – tout en restant acceptable pour les pays riches, puisqu’en apparence seuls 25% des recettes sont mutualisés.

Taxation de l’énergie, ETD (Energy Taxation Directive)

La réforme de la taxation de l’énergie recouvre deux points. D’une part, les taux minimaux sont harmonisés : au sein d’un même secteur, tous les combustibles seront taxés proportionnellement à leur contenu énergétique, avec pour effet principal de mettre fin au traitement préférentiel du diesel. D’autre part, les exemptions seront progressivement levées sur les secteurs qui en bénéficient : chauffage, agriculture, industrie, pêche, maritime, et aviation… à l’exception notable des jets privés et des avions cargos.  Étant donné que les taux minimaux définis par l’ETD ne seront pas nettement relevés, cette réforme n’aura qu’un effet modéré : d’ici 2035, elle conduirait à augmenter les recettes de ces taxes de 20% et à réduire les émissions de 2%. Aussi, il est difficile de comprendre la logique de cette directive, qui taxe l’énergie plutôt que la pollution, taxe les transports dix fois plus que le chauffage, taxe l’électricité fossile ou nucléaire mais pas l’électricité renouvelable.

Énergies renouvelables, RED (Renewable Energy Directive)

La cible de renouvelables dans la consommation finale d’énergie est portée à 40% en 2030. La part d’énergie renouvelable dans les bâtiments sera accrue par des cibles ambitieuses pour chaque État, en vue qu’elle atteigne 49% en 2030 pour toute l’UE. Des cibles comparables s’appliqueront à l’industrie, aux transports et à l’éolien offshore. La biomasse sera assimilée aux combustibles fossiles, à moins qu’elle ne respecte des critères très stricts assurant sa soutenabilité. Enfin, les nouvelles règles favorisent l’hydrogène et le méthane d’origine renouvelable.

Efficacité énergétique, EED (Energy Efficiency Directive)

Outre les nombreuses normes qu’elle définit, la directive sur l’efficacité énergétique instaure des cibles contraignantes de consommation d’énergie par État membre, pour faire baisser celle-ci d’au moins 11% dans la décennie, ce qui reste bien en-dessous des économies d’énergie optimaux selon les modèles technico-économiques de la Commission. Les travaux d’économies d’énergie devront se focaliser sur les passoires énergétiques. En outre, les États membres seront tenus de rénover 3% des bâtiments publics chaque année selon une norme « énergie proche de zéro ».

Aviation et maritime

En cohérence avec la vision d’une croissance verte, la Commission ne prévoit pas de limiter la croissance du trafic aérien et maritime. Pour contenir les émissions de ces secteurs, l’option choisie consiste à décarboner les carburants. Pour stabiliser les émissions de l’aviation à leur niveau actuel, la part de carburant soutenable, nulle actuellement, augmentera progressivement, jusqu’à atteindre 63% en 2050, dont 28% à partir d’hydrogène ou d’hydrocarbure vert (produit à base d’électricité et d’eau), le reste provenant de biocarburants de seconde génération. À quai, les navires peuvent tirer leur énergie de l’électricité, donc le mandat maritime est exprimé en intensité carbone par joule : celle-ci sera réduite progressivement, jusqu’à –75% en 2050. La biomasse est appelée à jouer un rôle déterminant pour la décarbonation du maritime, principalement forestière mais également issue des résidus agricoles et des déchets.

Pour faire respecter toutes ces régulations, des sanctions sont prévues en cas de violation : une installation industrielle qui ne restitue pas assez de quotas à la fin de l’année doit payer une amende de 100€ par tonne de CO₂ excédentaire, sans que ça la délivre du devoir de restituer des quotas correspondant à ses émissions ; une sanction similaire est prévue concernant les carburants aériens et maritimes ; un écart de conformité d’un État par rapport à l’ESR doit être rattrapé les années suivantes et est sanctionné par une contribution additionnelle (égale à 8% de l’écart) ; les États qui ratent leurs cibles doivent présenter des plans correctifs, et peuvent être jugés par la Cour de justice de l’UE en cas de manquement répétés.

Un plan à défendre malgré ses imperfections

Quand on aspire à une société soutenable et juste le plus vite possible, le Green Deal peut décevoir.

Face à l’option plus soutenable de la sobriété, il privilégie la société de consommation. Son périmètre est critiquable : la cible de –55 % exclue les émissions aériennes et maritimes liées aux destinations hors UE ; au lieu de porter sur l’empreinte carbone, elle ne concerne que les émissions territoriales de l’UE, et ne pose donc pas de limites sur les émissions importées.  

Surtout, l’UE se refuse à accorder des transferts substantiels à l’Afrique et l’Asie du Sud, alors que ces pays en font légitimement la condition leur décarbonation. Cette condition est pourtant légitime, tant par leurs faibles revenus que par la responsabilité historique de l’Occident dans le changement climatique. En fait, même sans tenir compte de la responsabilité historique, si on accordait chaque année à chaque humain le même droit d’émettre des gaz à effet de serre, cela induirait un transfert de richesses entre pays suffisant pour éradiquer l’extrême pauvreté. Pour comprendre cela, partons du principe que ce droit d’émettre serait revendable dans un marché global du carbone. Ce marché couvrirait toutes les émissions, de sorte que les émissions totales mondiales soient plafonnées à un niveau compatible avec l’objectif unanimement adopté lors de l’accord de Paris. Le droit d’émettre d’un humain se revendrait autour de 30$/mois, ce qui induirait un transfert suffisant pour que plus personne ne vive avec moins de 1.90$/jour, alors qu’actuellement un milliard de personnes vivent sous ce seuil d’extrême pauvreté. C’est suivant cette logique que le rapport Blanchard-Tirole propose d’ouvrir l’ETS au monde entier et d’allouer à chaque pays un quota proportionnel à sa population, ce qui induirait ces nécessaires transferts entre pays.

Enfin, certaines dispositions du Green Deal pourraient être améliorées. Plutôt que d’exempter les jets privés, l’UE pourraient davantage embarquer les plus riches dans la mobilité zéro émission, en interdisant clairement les véhicules thermiques en 2035, ou à tout le moins en portant la prime pour émission excédentaire à plusieurs milliers d’euros.

L’ETS pourrait introduire un prix plancher pour réduire l’incertitude auxquels font face les investisseurs, et intégrer davantage de secteurs, tels que l’aviation internationale. Ses allocations gratuites de quotas pourraient être supprimées dès l’entrée en vigueur du CBAM en 2026. Pour plafonner les émissions importées, celles-ci pourraient être intégrées à l’ETS plutôt que taxées.

Cela dit, même si le Green Deal pourrait être renforcé, l’enjeu actuel est plutôt d’éviter que ses dispositions ne soient rejetées, amoindries ou grevées d’exemptions par le Parlement et le Conseil ; et faire en sorte que les États membres prennent les mesures nécessaires pour atteindre leurs objectifs. En particulier, les États devraient saisir l’opportunité de taux d’intérêt quasi nuls pour financer la transition énergétique par de la dette publique. Vu le taux de chômage européen, cette demande supplémentaire d’équipements à faible émission serait absorbée sans devoir grever d’autres activités par des hausses d’impôts. Ainsi, plutôt que de piocher dans les recettes du nouvel ETS pour financer la rénovation thermique ou les transports publics, les États pourraient redistribuer la totalité de ces recettes aux citoyens sous la forme d’un revenu climatique (qui serait en France autour de 110-170€ par adulte et par an). Cela assurerait qu’une majorité soit gagnante financièrement, et en particulier les plus modestes. En effet, les plus modestes ont généralement une empreinte carbone inférieure à la moyenne, et recevraient donc plus avec le revenu climatique qu’ils ne paieraient en hausse de prix.

Enfin, il ne faut pas négliger l’importance de la diffusion des connaissances afin que les citoyens soient tous conscients des enjeux de notre monde et comprennent les efforts requis pour la soutenabilité. Cela pourrait prendre la forme d’une soirée hebdomadaire consacrée à des documentaires pour toutes les chaînes de télévision et de radio.

            Pour conclure, rappelons que la politique est une affaire de compromis, et qu’on pouvait difficilement en attendre plus de la part des forces en présence, qui représentent des électeurs plutôt soucieux de préserver leur confort matériel de court terme. La Commission a su proposer un plan cohérent qui, à condition qu’il soit respecté, permettra d’atteindre des objectifs ambitieux, et ce en répartissant les efforts de façon juste au sein de l’UE (c’est une autre histoire en dehors). L’essentiel est donc défendre le Green Deal contre les tentatives pour l’affaiblir. Comme le répètent les concepteurs de ce plan : vous pouvez proposer de retirer une partie du plan, mais seulement si vous rajoutez une mesure qui assure des réductions d’émissions équivalentes.

Adrien Fabre, post-doctorant en économie de l’environnement à l’ETH Zürich. N’hésitez pas à m’écrire pour tout commentaire, pour avoir accès à mes surlignages et annotations des textes juridiques Fit for 55, ou pour toute autre référence : fabre.adri1@gmail.com.

Vous pouvez me suivre sur twitter : @adrien_fabre et vous abonnez à ma chaîne youtube, la chaîne humaine.

[1] Parce qu’il en comprend l’essentiel des mesures, nous assimilerons ce plan au European Green Deal, le pacte vert de l’UE, et laissons de côté les propositions complémentaires du Green Deal qui restent à dévoiler au moment de rédiger ces lignes (notamment pour la biodiversité, l’économie circulaire et les normes de construction).

John Dams pour CCL Europe

Le Canada a élaboré une stratégie pour atteindre les objectifs de l’accord de Paris.
Le Cadre Pancanadien sur la croissance propre et les changements climatiques est le plan du
Canada pour faire croître l’économie tout en réduisant les émissions de gaz à effet de serre
(GES) et en renforçant la résilience pour s’adapter aux changements climatiques. Un élément
central du Cadre pancanadien est l’engagement à fixer un prix pour la pollution par le carbone
dans tout le pays. Les revenus directs du prix du carbone reviendront à la juridiction d’origine.

• Cette politique nationale s’inspire du succès de la Colombie-Britannique, où la taxe sur le
carbone et les dividendes ont été mis en œuvre en 2008. (paragraphe 2)
• La loi sur la tarification de la pollution par les gaz à effet de serre est en vigueur depuis le
1er avril 2019. (p. 3)
• Différentes sources soulignent une réduction importante des émissions de GES, la
croissance du PIB restera forte et la tarification du carbone est le moyen le plus rentable
d’atteindre de nouveaux objectifs. (p. 4-6)
• Le soutien du public à cette politique a été clairement établi lors des élections d’octobre 2019,
où 65,6 % des électeurs ont choisi un parti en faveur de la tarification du carbone. (p. 7-8)
• Les provinces qui n’ont pas encore adopté leur propre politique en matière de carbone utilisent
désormais la taxe sur le carbone et les dividendes comme filet de sécurité fédéral. (p. 9)
• Bien que la tarification du carbone joue un rôle clé, le Canada fait beaucoup plus d’efforts pour
lutter contre le changement climatique. (p. 10-11)

La Colombie-Britannique, pionnière en matière de tarification du carbone

Les émissions diminuent

Mise en œuvre en 2008, la taxe sur le carbone de la Colombie-Britannique a été la première en
Amérique du Nord.
La taxe sur le carbone a débuté en 2008 à 10 $ par tonne d’émissions de carbone, a augmenté
de 5 $ par année, puis s’est arrêtée à 30 $ en 2012. La taxe s’appliquait à la combustion de
combustibles fossiles, soit environ 70 % des émissions de GES de la province.
Grâce à la taxe sur le carbone, les émissions annuelles de la Colombie-Britannique sont de 5 à 15% inférieures à ce qu’elles auraient été autrement. Cette estimation s’appuie sur plusieurs
analyses, chacune isolant les effets de la taxe sur le carbone d’autres facteurs.
Ces réductions d’émissions de GES sont le résultat de divers changements, notamment :
• L’efficacité énergétique de l’ensemble du parc automobile de la Colombie-Britannique s’est
améliorée de 4 % de plus qu’elle ne l’aurait fait sans la taxe. En d’autres termes, les gens ont
investi dans des véhicules qui réduisaient leurs émissions et leur permettaient ainsi de payer
moins de taxe sur le carbone en achetant moins d’essence.
• Les gens ont également modifié leur consommation d’essence. Sans la taxe sur le carbone, la
demande d’essence par habitant aurait été de 7 à 17 % plus élevée en 2011. La taxe sur le
carbone a modifié la façon dont les gens conduisent.
• La taxe sur le carbone a également affecté la consommation de gaz naturel. Une analyse
suggère que la taxe a réduit la demande de gaz naturel résidentiel de 15 % et la demande de
gaz naturel commercial de 65 %.

Pendant que les performances économiques augmentent

Depuis 2007, l’économie de la Colombie-Britannique est devenue plus efficace sur le plan
énergétique, la consommation d’énergie par unité de PIB ayant diminué de 18 %, soit la plus forte

baisse enregistrée dans toutes les provinces au cours de cette période de 10 ans. La Colombie-
Britannique continue de produire plus avec moins d’énergie, ce qui signifie que la productivité énergétique augmente.

La croissance est néanmoins restée forte. En effet, depuis 2008, l’économie de la Colombie-
Britannique a surpassé celle du reste du Canada. Cette différence ne signifie pas que la taxe sur

le carbone est la raison de la croissance plus élevée de la Colombie-Britannique – en fait, elle ne
l’est presque certainement pas – mais elle renforce le fait que la taxe n’était probablement pas un
obstacle important à la vigueur de l’économie de la Colombie-Britannique.

En plus d’une croissance économique relativement forte, la taxe sur le carbone de la Colombie-
Britannique n’a pas eu d’effet négatif sur le marché du travail dans son ensemble. Une analyse

économique (encore une fois, une étude qui a soigneusement isolé les effets de la taxe sur le
carbone) a révélé que même si certaines industries à forte intensité d’émissions ont connu des
pertes d’emplois entre 2007 et 2013, la taxe sur le carbone a également entraîné la création de 10
000 emplois dans des industries à plus faible intensité d’émissions (par exemple, les industries de
services) qui n’auraient pas existé autrement.

En d’autres termes, la taxe sur le carbone de la Colombie-Britannique n’a pas entraîné une
diminution du nombre d’emplois, mais un déplacement des emplois vers d’autres
industries, avec une légère augmentation globale. Dans le cadre d’une transition à long
terme nécessaire pour s’éloigner des systèmes énergétiques à forte intensité de carbone,
ce changement est exactement le modèle que la tarification du carbone est censée
produire.

Loi sur la tarification de la pollution par les gaz à effet de serre, 1er avril 2019

L’objectif de cette loi est de fixer un prix pour tous les gaz à effet de serre qui jouent un rôle
important dans le piégeage de la chaleur dans l’atmosphère, en imposant des « normes nationales
minimales » au gouvernement fédéral et à l’ensemble des provinces et des territoires du
Canada.Les normes sur la tarification sont divisées en deux parties : une redevance réglementaire
sur les carburants à base de carbone et un système d’échange de droits d’émission basé sur la
production pour les industries polluantes.
La GGPPA exige que tous les gouvernements provinciaux et territoriaux établissent un système
de tarification de la pollution qui respecte le prix minimum national par tonne d’équivalent dioxyde
de carbone et les plafonds d’émission établis en vertu de la loi. Un système de secours géré par
le gouvernement fédéral en vertu de la GGPPA s’applique dans les provinces ou territoires qui
n’ont pas de système répondant aux critères ou si la province ou le territoire demande que le
système fédéral soit utilisé.
En juin 2019, cinq provinces et deux territoires sont sous le système fédéral de tarification pour
l’un ou les deux aspects de la tarification de la pollution. Les provinces de l’Ontario, du Manitoba,
du Nouveau-Brunswick et de la Saskatchewan relèvent à la fois du système fédéral de redevance
sur les carburants et du système d’échange de droits d’émission industrielle ; les territoires du
Yukon et du Nunavut relèvent volontairement des deux systèmes ; et l’Île-du-Prince-Édouard
relève volontairement du système fédéral de tarification pour l’échange de droits d’émission
industrielle uniquement. À la suite de l’abrogation de la taxe provinciale sur le carburant de
l’Alberta le 30 mai 2019, le système fédéral de redevance sur le carburant sera appliqué à
l’Alberta à compter du 1er janvier 2020.
Tous les fonds perçus en vertu du système fédéral sont retournés à la province ou au territoire où
ils ont été perçus. Dans les cas où le gouvernement provincial ou territorial a demandé à faire
partie du système fédéral, les fonds sont remis au gouvernement de cette province ou de ce
territoire. Les résidents des provinces et territoires qui relèvent du système fédéral parce qu’ils

n’ont pas mis en œuvre un système de tarification de la pollution, comme l’Ontario et le Nouveau-
Brunswick, reçoivent leur part des redevances perçues directement sous la forme d’un crédit d’impôt incitatif pour les mesures climatiques sur leur impôt fédéral sur le revenu.
Environ dix pour cent de l’argent collecté auprès des provinces bénéficiant d’un filet de sécurité
est distribué séparément par le gouvernement fédéral pour des initiatives environnementales dans
ces provinces, telles que des rénovations écologiques des impacts estimés publics.

Impacts estimés du système fédéral de
tarification de la pollution par le carbone

A. La tarification du carbone permet de réduire la pollution au plus bas coût pour les entreprises
et les consommateurs, tout en favorisant des moyens novateurs d’améliorer l’efficacité
énergétique et les sources d’énergie plus propres. Cette analyse montre que l’adoption de la
tarification du carbone à la norme fédérale dans tout le Canada réduira la pollution par les gaz à
effet de serre de 80 à 90 millions de tonnes en 2022 alors que notre économie continuera de
croître. La croissance propre et l’innovation stimulées par la tarification de la pollution aideront le
Canada à se positionner pour réussir dans l’économie du 21e siècle.
• La tarification du carbone contribuera de façon importante à l’atteinte de l’objectif de réduction
des gaz à effet de serre du Canada. Une tarification du carbone pourrait réduire la pollution par
le carbone au Canada de 80 à 90 millions de tonnes en 2022, une fois que toutes les provinces
et tous les territoires auront mis en place des systèmes conformes à la norme fédérale. Cela
équivaut à retirer 23 à 26 millions de voitures de la circulation pendant un an. 1
Ou à la fermeture de 20 à 23 centrales électriques au charbon pendant un an. 2
• Sans cette contribution, des interventions réglementaires plus coûteuses seraient nécessaires
pour atteindre notre objectif.
• La croissance du PIB resterait forte avec une tarification pancanadienne du carbone.
L’application du système fédéral de tarification du carbone aux neuf provinces et territoires qui
ne tarifient pas la pollution par le carbone aujourd’hui ne devrait pas avoir d’impact significatif
sur les taux de croissance économique nationaux dans le contexte d’une économie de plus de
2 000 milliards de dollars. Elle est également susceptible de stimuler l’innovation, les
investissements dans les technologies propres et les possibilités de croissance à long terme,
bien que ces avantages ne soient pas inclus dans l’analyse de modélisation.

B. Au printemps 2018, l’Institut Pembina a lancé un simulateur de politiques climatiques en ligne
qui peut être utilisé gratuitement par tous.
Le simulateur permet à l’utilisateur d’évaluer l’efficacité de politiques individuelles sur les
émissions de gaz à effet de serre du Canada jusqu’au milieu du siècle. En supposant que toutes
les provinces adhèrent au Cadre pancanadien sur la croissance propre et le changement
climatique et qu’elles mettent en œuvre avec succès des plans d’action pour le climat alignés sur
le CCP, le Canada est susceptible d’atteindre l’objectif de l’accord de Paris de 2030 : une
réduction de 30 % des émissions d’ici à 2030. Une décarbonisation profonde d’ici le milieu du
siècle nécessiterait probablement des politiques supplémentaires. Si vous retirez la tarification du
carbone du modèle, le principal moteur de la réduction des émissions disparaît. La seule autre
option est une série complexe de politiques spécifiques dans chaque secteur économique, ce qui
est beaucoup plus coûteux pour le contribuable. En fait, l’activation d’autres politiques dans le
simulateur jusqu’à 100 % ne permet toujours pas d’obtenir le même résultat en matière de
réduction des émissions que lorsque la tarification du carbone est en vigueur.
Le message à retenir de l’utilisation du simulateur de politiques de Pembina est que,
conformément au consensus des économistes du changement climatique, la tarification du
carbone est un élément de base essentiel d’un plan climatique rentable.

C. La Commission Ecofiscale du Canada est un groupe d’économistes canadiens
indépendants, soucieux de l’élaboration des politiques, qui travaillent ensemble pour aligner les
aspirations économiques et environnementales du Canada. Leur rapport final publié en novembre
2019 a présenté de nouvelles preuves et une modélisation économique pour éclairer le débat sur
la façon dont le Canada peut combler « l’écart » entre sa trajectoire actuelle d’émissions de GES et
son objectif de 2030 de l’Accord de Paris.
Le rapport a tracé trois voies pour combler cet écart : en utilisant
(1) principalement la tarification du carbone avec des dividendes,
(2) des réglementations et des subventions autres que la tarification du carbone, et
(3) des réglementations et des subventions qui n’augmentent pas directement les coûts
des ménages. Il en ressort notamment que le PIB par habitant augmenterait le plus
grâce à la tarification du carbone assortie de dividendes.

Dans l’ensemble des politiques de tarification du carbone avec dividendes, le prix du carbone
couvre 89 % des émissions, passe à 210 $ la tonne d’ici 2030 et comprend un système de
tarification en fonction de la production pour les grands émetteurs. Leur modélisation estime que
cette forme de tarification du carbone, associée à des politiques complémentaires, permet au
Canada d’atteindre l’objectif fixé par l’Accord de Paris pour 2030.
Sur la base de ces éléments, le rapport formule trois recommandations :

1. Les gouvernements devraient évaluer si leurs politiques sont suffisamment strictes pour
   atteindre les objectifs et combler les lacunes éventuelles.
2. Si les gouvernements souhaitent atteindre leurs objectifs climatiques au moindre coût,
   ils doivent s’appuyer sur une tarification du carbone de plus en plus stricte.
3. Si les décideurs choisissent de ne pas combler l’écart par rapport à la cible d’émissions du
   Canada en utilisant la tarification du carbone, ils devraient plutôt s’appuyer sur des
   règlements flexibles de plus en plus rigoureux.

Soutien du public

Une enquête réalisée par le respecté Abacus data début 2019 a montré un fort soutien à une taxe
carbone. Le principe de la taxe et du dividende sur le carbone a obtenu un meilleur score encore.

Après le lancement de la loi sur la tarification de la pollution par les gaz à effet de serre en avril
2019, il était clair que le changement climatique serait pour la première fois un enjeu majeur des
élections canadiennes.
Bien que la politique de tarification du carbone ait été fortement critiquée, même au niveau des
contestations constitutionnelles, les résultats de l’élection d’octobre 2019 ont montré un grand
soutien à cette politique :

Sur le vote populaire, 65,6 % des Canadiens ont voté pour les partis qui
soutiennent la tarification du carbone.
Sur les 338 sièges de la Chambre des communes, 67 % d’entre eux (227
sièges) ont été obtenus par des politiciens favorables à la tarification du
carbone. La répartition des sièges était la suivante : Libéraux 157, Bloc
Québécois, 32 ; Néo-démocrates 24 ; Verts 3 ; Indépendants 1.

Un sondage réalisé par Pollara Strategic Insights après l’élection a montré que les électeurs
souhaitent des politiques climatiques plus audacieuses.
Au cours de la campagne, les libéraux ont promis d’introduire un certain nombre de nouvelles
mesures en matière de changement climatique, y compris des objectifs juridiquement
contraignants pour amener le Canada à des émissions nettes de carbone nulles d’ici 2050. Les
deux tiers (67 %) des électeurs canadiens souhaitent que le nouveau gouvernement libéral « 
adopte les politiques sur les changements climatiques sur lesquelles il a fait campagne  » (37 %)
ou  » adopte des politiques sur les changements climatiques plus fortes que celles sur lesquelles il
a fait campagne, c’est-à-dire qu’il en fasse plus et plus rapidement dans ce domaine  » (30 %).

Keep calm, price carbon

En Ontario, au Manitoba, au Nouveau-Brunswick et en Saskatchewan, où les gouvernements
locaux se sont fermement opposés à toute forme de tarification du carbone, Ottawa appliquera sa
taxe sur les combustibles fossiles – qui commence cette année à 20 $ par tonne d’émissions de
GES. Dans les provinces qui disposent déjà d’autres mesures de tarification du carbone, comme
l’Alberta, la Colombie-Britannique et le Québec, rien ne change, puisqu’elles disposent de
modèles qu’Ottawa a jugés acceptables.
Ces coûts devraient augmenter chaque année à mesure que la taxe sur le carbone augmente de
10 $ par tonne jusqu’à ce qu’elle atteigne 50 $ en 2022, ce qui signifie que ces coûts auront plus
que doublé en moins de trois ans.
moins de trois ans.
Les consommateurs ne paieront pas la taxe directement au gouvernement fédéral ; Ottawa
imposera plutôt la taxe aux entreprises de production et de distribution de carburant, qui à leur
tour répercuteront ces coûts sur les clients.
Pour compenser l’augmentation du coût de la vie, le gouvernement fédéral s’est engagé à restituer
chaque dollar perçu en taxe sur le carbone aux habitants de la province où il a été perçu – une
tentative de renflouer le budget des ménages avec l’argent qu’ils devront débourser dans le cadre
de ce programme de réduction du carbone.
Le montant variera en fonction de la province et du nombre de personnes dans un ménage. Le
paiement n’est pas soumis à des conditions de ressources et ne dépend pas du niveau de revenu.
L’image ci-dessous montre la moyenne annuelle du bénéfice par ménage.

Liste des politiques et initiatives canadiennes en matière de climat

Greenhouse Gas Pollution Pricing Act – June 21, 2018
https://laws-lois.justice.gc.ca/eng/acts/G-11.55/

Federal Climate Emergency Motion – June 18, 2019
https://www.cbc.ca/news/politics/climate-emergency-motion-1.5179802 https://globalnews.ca/
news/5401586/canada-national-climate-emergency/
Methane regulations in the Oil and Gas Sector

https://www.canada.ca/en/environment-climate-change/news/2018/04/federal-methane-regulations-for-the-upstream-oil-and-gas-sector.html

Fuel Efficiency Standards

https://www.nrcan.gc.ca/energy-efficiency/energy-efficiency-transportation/fuel-consumption-guide/21002

Canada’s New Food Guide- January 13, 2019

https://food-guide.canada.ca/en/ https://ottawacitizen.com/opinion/columnists/howard-and-
hancock-canadas-new-food-guide-will-be-healthier-for-people-and-the-planet

The G7 Oceans Plastics Charter – On June 9, 2018
https://www.canada.ca/en/environment-climate-change/services/managing-reducing-waste/
international-commitments/ocean-plastics-charter.html
Black Carbon Treaty

https://insideclimatenews.org/news/11042018/climate-treaty-gothenburg-protocol-air-pollution-regulations-global-warming-science-black-carbon-lrtap

Kigali Agreement

Kigali Amendment Enters into Force, Bringing Promise of Reduced Global Warming

Their leadership in the Carbon Pricing Leadership Coalition, – November 2015

https://www.carbonpricingleadership.org/news/2016/7/14/twenty-canadian-companies-sign-on-to-carbon-pricing-leadership-coalition

Partnership For Market Implementation – December 8, 2019
https://www.worldbank.org/en/topic/climatechange/brief/partnership-for-market-implementation
Canada Nature Fund
https://www.canada.ca/en/environment-climate-change/services/nature-legacy/fund.html
Bill C-48: Oil Tanker Moratorium Act An Act respecting the regulation of vessels that transport
crude oil or persistent oil to or from ports or marine installations located along British Columbia’s
north coast (assented June 2019)
https://openparliament.ca/bills/42-1/C-48/
Bill C-69:An Act to enact the Impact Assessment Act and the Canadian Energy Regulator Act, to
amend the Navigation Protection Act and to make consequential amendments to other Acts
(assented June 2019)
https://openparliament.ca/bills/42-1/C-69/

Affiliations à des coalitions internationales :

Founding members of the Carbon Pricing Leadership Coalition 2015
https://carbonpricingdashboard.worldbank.org/
Members of the Carbon Neutrality Coalition
https://www.carbon-neutrality.global/plan-of-action/
Cofounders of Power Past Coal- November 16, 2017

https://www.canada.ca/en/services/environment/weather/climatechange/canada-international-action/coal-phase-out.html

Rapport établi par John Dams for CCL Europe en Mars 2020.
Remerciements à Cathy Orlando, James Collis et Gitte.
For any further details or questions please contact :
johndams@citizensclimatelobby.be
+32485203473

Par Steve Valk

[Cet article est traduit du site CCL aux États-Unis. Il permet de comprendre comment le projet de New Deal Européen et en particulier le projet de taxation du carbone à la frontière est perçu et donc l’importance de notre action européenne pour influencer la politique américaine !]

Le président élu Joe Biden entre en fonction avec un programme ambitieux pour lutter contre le changement climatique. Le degré de réalisation de ce programme dépend toutefois de l’issue des deux élections sénatoriales du 5 janvier en Géorgie. Les démocrates devraient gagner les deux sièges pour arracher le contrôle du Sénat au chef de la majorité Mitch McConnell, qui s’est montré peu enclin à soutenir les efforts de Joe Biden en matière de climat. Même si les démocrates réussissent à remporter les élections en Géorgie, le Sénat serait divisé à 50-50, ce qui imposerait pratiquement toute législation à être soutenue par les deux partis pour être adoptée.

Une politique efficace qui séduit à la fois les démocrates et les républicains est une taxe sur le carbone dont les revenus sont distribués aux ménages. Et si M. McConnell garde le contrôle du Sénat, il y a un autre facteur qui le poussera à envisager un prix sur le carbone : la taxe sur le carbone aux frontières européennes, qui pénaliserait les fabricants américains pour l’absence de prix sur le carbone.

L’un des trois piliers de la proposition de politique de redevance et de dividende sur le carbone de CCL [revenu climatique] est un ajustement frontalier du carbone sur les importations en provenance de pays qui n’ont pas de prix équivalent sur le carbone. Cet ajustement protégerait les entreprises américaines de la concurrence déloyale, en maintenant des conditions de concurrence équitables pour les fabricants américains. Il inciterait aussi fortement les autres pays à suivre notre exemple et à mettre en œuvre leurs propres politiques de tarification du carbone.

L’Union européenne, cependant, bat l’Amérique au poteau en imposant sa propre taxe sur le carbone à la frontière, qui doit entrer en vigueur en 2023. Les exportateurs américains étant confrontés à la probabilité de prélèvements honnêtes sur l’empreinte carbone de leurs marchandises, la situation serait inversée et les États-Unis seraient fortement incités à promulguer un prix sur le carbone.

Danny Richter, vice-président des affaires gouvernementales de CCL, pense que la pression serait importante. “Si vous additionnez tous les pays de l’UE, ils ont la deuxième plus grande économie du monde. Donc, la deuxième économie mondiale va avoir un ajustement carbone frontalier ».

Un ajustement frontalier du carbone (Border Carbon Adjustment – BCA) a été inclus dans l’Energy Innovation and Carbon Dividend Act parce que les promoteurs du projet de loi ont reconnu qu’une redevance sur le carbone imposerait un coût de production supplémentaire aux fabricants américains. Les entreprises d’autres pays qui ne supportent pas ce coût supplémentaire pourraient fabriquer et vendre leurs produits à un prix inférieur, ce qui désavantagerait les entreprises américaines sur le plan de la concurrence. Le BCA maintient la compétitivité américaine sur la scène internationale.

En outre, le BCA dissuaderait les fabricants américains de « délocaliser » leurs émissions de carbone en déplaçant la production – et les emplois – vers des pays qui ne tiennent pas les pollueurs pour responsables de leurs émissions.

L’Europe renforce son ambition en matière de climat

Alors que le Congrès siège sur des lois comme l’Energy Innovation Act, l’Europe va de l’avant avec un plan global visant à rendre l’UE des 27 neutre en carbone d’ici 2050, un plan appelé European Green Deal.

Avec pour objectif de réduire les émissions d’au moins 55 % par rapport aux niveaux de 1990 d’ici 2030, le plan ambitieux de l’UE prévoit de dépenser un trillion d’euros au cours de la prochaine décennie pour investir dans des technologies respectueuses de l’environnement, aider l’industrie à innover, décarboner le secteur énergétique et veiller à ce que les bâtiments soient plus efficaces sur le plan énergétique, entre autres mesures.

Le système communautaire d’échange de quotas d’émission (SCEQE), un mécanisme de tarification du carbone qui utilise le plafonnement et l’échange, sera également remanié, avec un plafonnement plus strict des permis d’échange et une diminution plus rapide de ces plafonds. Le resserrement du plafond poussera les prix des permis à un niveau supérieur aux 26 euros (30 dollars) actuels par tonne de CO2, et les prix continueront à augmenter à mesure que le plafond se resserra.

Comme l’ont réalisé les promoteurs de la loi sur l’innovation énergétique, les responsables politiques de l’UE reconnaissent que le « Green Deal » européen imposera des coûts supplémentaires aux fabricants.

Aaron Cosbey, co-auteur d’une étude publiée par la Table ronde européenne sur le changement climatique et la transition durable, a déclaré à Bloomberg : « L’Europe bougese déplace sur les émissions, et elle ne peut pas le faire sans un instrument qui traite de la compétitivité ».

L’ajustement carbone aux frontières de l’Europe

Pour maintenir la compétitivité, l’UE s’est engagée cet été à imposer un mécanisme d’ajustement frontalier pour le carbone d’ici 2023. Les détails de ce mécanisme seront mis au point au cours de l’année prochaine.

Bloomberg a indiqué que « la conception la plus probable de l’ajustement aux frontières engloberait l’extension du système d’échange de quotas d’émission de l’UE aux importations de certains produits, tels que le ciment et l’électricité ».

Le mécanisme d’ajustement ne couvrira pas toutes les importations, mais sera probablement appliqué à ce que l’on appelle les produits exposés au commerce à forte intensité énergétique. Il s’agit de biens dont la production nécessite une grande quantité d’énergie et qui font l’objet d’un commerce important dans le monde entier : ciment, acier, aluminium, produits chimiques, voitures et combustibles fossiles, par exemple.

Il est intéressant de noter que la tarification du carbone en Europe pourrait aller bien au-delà d’une simple modification du système de plafonnement et d’échange. Le directeur de la stratégie mondiale de CCL, Joe Robertson, a déclaré que l’intérêt pour la tarification et le dividende du carbone [revenu climatique] se renforce, et que les bénévoles de CCL en Europe sont au premier plan de cette conversation.

Bien que l’UE ne puisse pas prélever de taxes, M. Robertson affirme que l’Europe pourrait suivre le modèle canadien en adoptant une réglementation qui obligerait les pays membres à mettre en place un prix du carbone répondant à certaines normes.

« Le modèle canadien est une politique du gouvernement central. Il y a une norme. Si vous n’avez pas de politique, c’est cette norme que vous devrez automatiquement appliquer. Si vous ne l’appliquez pas, nous l’appliquerons pour vous et ce que vous perdez en tant que gouvernement provincial, c’est que l’argent va à Ottawa, et non par le biais de votre propre trésorerie interne », a déclaré M. Robertson.

Les Européens pourraient suivre l’approche du Canada, et si les nations ne parviennent pas à mettre en place une politique de tarification du carbone, cela déclencherait une politique par défaut établie par l’UE.

Effet sur les fabricants américains

Qu’il s’agisse de cap-and-trade ou de fee-and-dividend, une chose est sûre : L’Europe prévoit de protéger ses entreprises par un ajustement aux frontières, et cela aura un impact sur les exportateurs américains.

Si le Congrès adoptait une politique de « fee-and-dividend » avec un prix égal ou supérieur à celui de l’Europe, les exportateurs américains dont les marchandises sont soumises à l’ajustement frontalier pourraient être exemptés du prélèvement européen.

Mais que se passerait-il si les États-Unis n’appliquaient pas un prix du carbone mais réduisaient les émissions par le biais de réglementations et d’autres mesures telles que des subventions et des normes en matière d’énergie renouvelable ? Les entreprises américaines seraient-elles exemptées de l’ajustement aux frontières de l’Europe du fait que les États-Unis réduisent leurs émissions par d’autres moyens ?

« Probablement pas », a déclaré M. Richter.

Sans connaître les détails du BCA de l’Europe, il est difficile de répondre à la question. L’absence d’un prix du carbone aux États-Unis rendrait toutefois extrêmement difficile et compliqué le calcul de l’équivalence entre les produits américains et européens. Les réglementations et leurs coûts pour les fabricants varient considérablement d’un pays à l’autre, ce qui rend difficile la comparaison des coûts absorbés par les produits nationaux et importés. Un prix sur le carbone, cependant, fournit une mesure simple pour évaluer la taxe à appliquer sur les importations.

Alexandros Kazimirov, étudiant de troisième cycle à l’université de Berkeley et l’un des associés travaillant avec le président du conseil d’administration de CCL, Ross Astoria, explique la difficulté d’éviter l’ajustement aux frontières de l’Europe sans prix du carbone :

« Il est presque impossible d’appliquer une politique identique et d’attendre le même résultat dans des circonstances différentes. Même dans le meilleur des cas, il y a toujours un écart marginal entre les cadres réglementaires. Si les États-Unis adoptaient certaines mesures, cela n’exempterait pas à lui seul nos exportateurs du BCA européen. Il est au contraire important d’établir que les mesures prises par les États-Unis contribuent à une « transposition équitable de l’effort climatique » et à une « convergence des politiques climatiques ». La première signifie que nous faisons notre part de contribution. La seconde signifie que nous sommes fiables, prévisibles. Une fois que ces deux points auront été communiqués à l’UE, le Congrès pourra – espérons-le – obtenir une dérogation au BCA européen. Rejoindre l’accord de Paris aiderait à faire valoir cet argument également ».

Si les États-Unis choisissent de réduire les émissions sans prix du carbone, les fabricants américains continueront d’absorber les coûts supplémentaires liés aux réglementations et aux prix plus élevés de l’énergie résultant des normes en matière d’énergies renouvelables. Les importations en provenance de pays qui n’atteignent pas l’ambition des États-Unis en matière de changement climatique auront des coûts plus faibles et donc un avantage concurrentiel par rapport aux entreprises américaines. La seule façon de maintenir des conditions de concurrence équitables est de procéder à un ajustement carbone à la frontière. Là encore, en l’absence d’un prix du carbone, l’imposition d’un BCA semble très douteuse.

« Si nous augmentons les coûts de fabrication par le biais d’une taxe sur le carbone, nous pouvons instituer un BCA, mais si nous augmentons les coûts par le biais de réglementations comme une norme d’énergie propre, il est peu probable que nous le puissions », a déclaré Jerry Hinkle, coordinateur de la recherche de CCL.  « Si nous utilisons des réglementations plutôt qu’un prix, il est difficile de protéger la compétitivité des États-Unis avec un ajustement du carbone à la frontière ».

M. Richter, de CCL, est d’accord : « [Le BCA est] beaucoup plus simple à faire avec une taxe ou un droit au départ. Si vous voulez que les entreprises soient stables et prévisibles et qu’elles soient compétitives, vous allez devoir le faire. Et je pense donc que c’est vraiment une bonne chose que l’Europe fasse cela. Je pense que cela nous facilite vraiment la tâche ».

Sans la protection d’un BCA, certains fabricants américains peuvent délocaliser leur production à l’étranger. Le président élu Joe Biden a promis de ramener des emplois manufacturiers aux États-Unis, mais la concurrence bon marché d’autres pays pourrait contrecarrer cet objectif. Un ajustement à la frontière permettrait de s’assurer que les mesures prises par les États-Unis pour freiner le changement climatique n’entrent pas en conflit avec l’objectif d’augmenter les emplois manufacturiers.

Une incitation pour les autres nations

Enfin, examinons la situation globale de ce qu’il faudra pour empêcher le réchauffement climatique de dépasser 2 degrés Celsius (de préférence 1,5°C) et comment un ajustement à la frontière pour le carbone pourrait contribuer à cet effort.

Lorsque l’accord de Paris sur le climat a été signé en 2015 par 196 pays, il a été reconnu que les engagements initiaux seraient insuffisants pour contenir le réchauffement à 2°C, sans parler de 1,5°C. Le Programme des Nations Unies pour l’environnement estime que si les engagements actuels sont respectés, les températures moyennes mondiales augmenteront de 3,2°C d’ici la fin du siècle. Et ce, si les objectifs actuels sont atteints, ce qui n’est pas le cas.

S’il est encourageant de constater que l’Europe s’engage massivement dans la protection du climat et que les perspectives aux États-Unis s’améliorent, ces deux pays ne représentent ensemble qu’un quart des émissions de CO2 dans le monde. Le reste du monde doit lui aussi faire sa part. Bien que huit des dix premières économies mondiales aient un prix du carbone, seulement 22,3 % des émissions mondiales sont couvertes par un prix du carbone. L’Europe et les États-Unis peuvent tirer parti de leur puissance économique pour inciter d’autres nations à prendre des mesures plus énergiques pour réduire la pollution par le carbone. Les ajustements frontaliers de l’UE et des États-Unis en matière de carbone peuvent servir de catalyseur pour une tarification efficace du carbone dans le monde entier.

Mais en l’absence de prix du carbone et de BCA, les États-Unis ont peu de moyens d’influencer les politiques des autres pays.

Aux États-Unis, on dit à tort que nous devons choisir entre le Green New Deal et la tarification du carbone. L’Europe montre qu’il est possible de progresser grâce à des politiques multiples : investir massivement dans les technologies vertes ET mettre un prix sur le carbone.

Une taxe carbone ambitieuse et un dividende avec des ajustements frontaliers permettra…

• D’accélérer la transition vers une énergie et des transports propres
• D’augmenter les revenus des ménages à un moment où les nations se remettront d’une récession induite par la COVID
• De protéger les entreprises américaines et aider les États-Unis à conserver les emplois dans le secteur manufacturier
• D’exploiter la puissance économique des États-Unis pour accroître l’ambition climatique des autres nations

Il est temps que les États-Unis reprennent le flambeau du leadership en matière de changement climatique. Un prix du carbone avec un ajustement frontalier du carbone est un outil indispensable pour y parvenir.

Tags : Prix du carbone, Union européenne

À propos de Steve Valk

Steve Valk est le coordinateur de la communication du Lobby Climatique Citoyen. Steve a rejoint le personnel de CCL en 2009 après une carrière de 30 ans au sein de l’Atlanta Journal-Constitution.

Bulletin Politique du Lobby Climatique Citoyen Européen

Version : octobre 2020

Résumé

Ce dossier a été préparé par le Lobby Climatique Citoyen Européen (CCE), l’entité européenne représentant le Lobby Climatique Citoyen (CCL), une organisation mondiale et impartiale qui défend spécifiquement la contribution carbone et le revenu climatique (Carbon fee & dividend) . CCL est presque entièrement constitué de lobbyistes citoyens bénévoles.  Il est opérationnel depuis 2007 et est maintenant actif dans 60 pays dans le monde. En Europe, CCL s’adresse aux organismes de l’UE, tels que le Parlement européen et la Commission, par l’intermédiaire du CCE, ainsi qu’aux gouvernements nationaux par l’intermédiaire des organisations locales de CCL dans 13 pays européens. CCL a le statut de société civile au sein du G7, du G20, de la CCNUCC (La Convention-cadre des Nations unies sur les changements climatiques) et de la Banque mondiale. Il est également un partenaire stratégique fondateur de la Carbon Pricing Leadership Coalition, qui réunit des dirigeants du secteur public, du secteur privé et de la société civile pour étudier et promouvoir la tarification du carbone.

Chacune des organisations de CCL dans le monde doit adapter la solution de CCL aux circonstances uniques de leurs juridictions. Bien que les détails de ces propositions puissent varier, elles sont toujours basées sur quatre principes clés :

1. Un prix du carbone prévisible et en constante augmentation. Le développement et le déploiement d’un grand nombre de technologies et de processus nécessaires à la décarbonisation profonde nécessitent des investissements importants à long terme. Étant donnée l’urgence de la crise climatique et le temps qu’il faudra pour que nombre de ces solutions deviennent viables et soient adoptées à grande échelle, ces investissements sont nécessaires dès maintenant. Toutefois, en l’absence d’un prix prévisible et en constante augmentation des émissions, les acteurs auront du mal à prévoir si et quand ces investissements seront rentables. Le système communautaire de plafonnement et d’échange de quotas d’émission (ETS) introduit certes un prix du carbone, mais la trajectoire à long terme de ce prix est difficile à prévoir et est sujette à des baisses occasionnelles. Cela s’explique en partie par le fait que les futurs prix des allocations de l’ETS dépendent non seulement du plafond des allocations, mais aussi de la demande future d’allocations de la part de tous les participants à l’ETS, qui dépend elle-même d’un certain nombre de facteurs qu’il est impossible de prévoir avec précision. En outre, le moment où le plafond devrait devenir très contraignant pour de nombreuses entreprises peut se situer en dehors de leurs cycles de planification normaux. Enfin, l’ETS ne s’applique qu’à environ la moitié des émissions de l’UE, l’autre moitié n’étant pas tarifée ou étant co-financée par des systèmes de tarification hétérogènes au niveau national. Ainsi, pour garantir qu’un signal d’investissement clair, prévisible et cohérent soit envoyé à tous les acteurs, CCL recommande un prix minimum du carbone pour l’ensemble de l’économie, qui augmente régulièrement à un rythme prédéterminé.
2. Recyclage des recettes pour les citoyens de manière équitable et transparente. Que la décarbonisation soit réalisée par le biais d’un prix du carbone ou d’autres réglementations, les coûts auxquels les producteurs sont confrontés augmenteront à mesure que la décarbonisation s’approfondit. En fin de compte, une grande partie de cette hausse sera répercutée sur les consommateurs sous la forme de prix plus élevés. Des mesures visant à les protéger sont donc nécessaires pour garantir que les politiques climatiques conservent un soutien populaire. Le meilleur moyen d’y parvenir est de restituer aux citoyens toutes les recettes nettes provenant de la taxe sur le carbone sous la forme d’un revenu climatique mensuel. Dans l’hypothèse d’un revenu climatique forfaitaire versé de manière égale à tous les citoyens d’un pays, le prix carbone (redevance carbone) et revenu climatique seraient progressifs, la majorité des ménages en tirant un bénéfice net. Comme on l’a vu au Canada, où une politique similaire a été adoptée, la perception régulière de dividendes sur le carbone (revenu climatique) permet non seulement de préserver le pouvoir d’achat des consommateurs, mais aussi d’accroître l’intérêt des électeurs pour la préservation de cette politique. Cela dit, un revenu climatique ne résoudra pas entièrement tous les problèmes causés par les politiques climatiques, en particulier ceux qui découlent de problèmes structurels plus profonds. Toutefois, cela est vrai pour toute politique climatique considérée isolément. En réalité, une politique de prix carbone et de revenu climatique peut et doit être complétée par d’autres politiques, qui ne doivent pas nécessairement être liées aux revenus de la contribution carbone.
3. Un ajustement carbone à la frontière (BCA). Avec la hausse du prix des émissions sur le marché intérieur, le risque que les entreprises cherchent à importer de l’étranger une plus grande partie de leurs biens et matériaux à forte intensité de carbone augmentera, ce qui provoquera ce que l’on appelle une fuite de carbone. Toutefois, pour réussir à atténuer le changement climatique, l’UE ne peut ignorer son impact mondial et doit donc mettre en œuvre des politiques qui encouragent les entreprises à réduire les émissions de leur production nationale et de leurs importations. Elle doit également trouver des moyens d’encourager des efforts d’atténuation équivalents à l’étranger, et un accord de bilan carbone est l’un des outils pour y parvenir.
4. Simplicité. En ce qui concerne la tarification du carbone, la simplicité signifie un prix du carbone unique, applicable à l’ensemble de l’économie et facturé le plus en amont possible. Une politique plus simple crée moins de charges administratives et rend les obligations de conformité plus claires pour ceux qu’elle couvre. Et surtout, elle est également plus transparente et plus crédible. En outre, la simplicité permet aux autres pays de suivre plus facilement l’exemple de l’UE, notamment ceux qui n’ont pas les ressources et les institutions nécessaires pour mettre en œuvre une approche plus complexe.

L’UE a déjà mis en place de nombreuses politiques climatiques de longue date grâce à son leadership en matière d’action clientéliste. Toutefois, cela rend difficile l’adoption d’une réglementation unique et globale en matière de droits et de revenus climatiques. C’est pourquoi ce dossier propose des moyens d’intégrer les principes fondamentaux de CCL dans les cadres existants de l’UE, en mettant particulièrement l’accent sur la directive sur la taxation de l’énergie (ETD), l’ETS, le règlement sur le partage de l’effort (RPE ou ESR en anglais) et la proposition de la Commission européenne pour un ACA. Cette liste de recommandations n’est pas exclusive. Elle vise simplement à illustrer qu’il est possible d’intégrer les principaux aspects du prélèvement carbon et du revenu climatique dans les politiques existantes de l’UE. Les 3 options présentées sont les suivantes : (i) transformer l’ETD en un prix du carbone applicable à l’ensemble de l’économie ; (ii) introduire un plancher dans l’ETS et l’étendre progressivement à tous les secteurs ; et (iii) introduire un plancher dans l’ETS et permettre une conversion bidirectionnelle (c’est-à-dire une fongibilité) entre les quotas de l’ETS et les allocations annuelles d’émissions des États membres dans le cadre de l’ESR. Dans chaque cas, une ACA serait adoptée, et son niveau de prélèvement serait lié au prix minimum du carbone de l’UE établi via le ETD ou le plancher de l’ETS.

Le Green Deal vise à placer le changement climatique au cœur de toutes les grandes politiques de l’UE, et la Commission a élaboré un plan ambitieux pour y parvenir dans les plus brefs délais. Cependant, une fois les négociations sur le Green Deal terminées, il est probable que l’appétit politique pour des réformes supplémentaires à grande échelle sera faible pendant des années, voire des décennies. Par conséquent, les décisions prises aujourd’hui pourraient largement décider si l’UE parvient ou non à atteindre ses objectifs climatiques. Et, en tant que leader mondial de l’action climatique, les décisions de l’UE auront également des répercussions mondiales, fixant effectivement un plafond à l’ambition climatique dans de nombreux pays à travers le monde. Il est donc essentiel que les réformes du « Green Deal » soient aussi ambitieuses et efficaces que possible, même lorsque cela est politiquement difficile.

À cet égard, il convient d’envisager sérieusement une taxe sur le carbone et un revenu climatique. Ils peuvent constituer un signal de prix fort et à long terme pour stimuler l’investissement dans la décarbonisation, tout en protégeant les consommateurs et en suscitant un soutien politique en faveur de cette politique. Associée à un ajustement frontalier du carbone, elle permettrait de créer une incitation forte et efficace à réduire les émissions de l’UE liées à la production et à la consommation. Bien qu’elle ne doive pas – en fait, ne devrait pas – être la seule politique climatique adoptée, les modèles économiques indiquent qu’elle serait particulièrement efficace. Et, comme l’illustre ce dossier, il est tout à fait possible de l’intégrer dans les cadres existants de l’UE.

1. Introduction

Citizens’ Climate Europe (CCE) est l’entité européenne représentant une organisation mondiale connue sous le nom de Citizens’ Climate Lobby (CCL), une organisation non partisane qui défend spécifiquement le prélèvement carbone et le revenu climatique. CCL (y compris le CCE) est composé de citoyens formés, qui sont essentiellement tous des bénévoles. Ces lobbyistes citoyens travaillent pendant leur temps libre pour établir et maintenir des relations respectueuses avec les décideurs politiques de tous les partis afin de promouvoir les politiques de prélèvement carbone et de revenu climatique.

Bien que CCL reconnaisse que le prélèvement carbone et le revenu climatique ne sont pas les seules politiques nécessaires pour atténuer le changement des consommateurs, c’est celle sur laquelle l’organisation choisit de se concentrer car elle a été démontrée par de nombreux experts comme étant particulièrement efficace. CCL appelle à une tarification en amont des sources d’émissions de gaz à effet de serre qui augmente de manière crédible et régulière chaque année afin d’envoyer un signal de prix clair qui permette aux entreprises et aux particuliers de mieux planifier leurs investissements. CCL propose également que les revenus générés par ce prix du carbone soient reversés aux citoyens sous la forme d’un revenu climatique afin de rendre une tarification du carbone ambitieuse socialement et politiquement réalisable.

CCL a commencé ses activités en 2007 en Amérique du Nord – principalement aux États-Unis et au Canada – et compte aujourd’hui plus de 500 groupes actifs dans 60 pays différents à travers le monde, avec près de 200 000 membres bénévoles répertoriés. Outre l’entité paneuropéenne (CCE), CCL est également représenté en Europe au niveau de chaque pays par des sections nationales. Au moment de la rédaction du présent document, il y avait 11 groupes de ce type dont les activités sont bien établies (Allemagne, Belgique, Danemark, Espagne, France, Norvège, Pays-Bas, Pologne, Portugal, Royaume-Uni et Suède), ainsi que deux branches nouvellement créées ou en cours de création (Bulgarie et Roumanie).

CCL a le statut de société civile au sein du G7, du G20, de la CCNUCC, de la Banque mondiale et du FMI. Elle est également un partenaire stratégique fondateur de la Carbon Pricing Leadership Coalition (CPLC). Formée lors de la journée d’ouverture de la COP21 à Paris, la CPLC rassemble des dirigeants de gouvernements, d’entreprises, d’ONG, d’organisations de lutte contre la maladie d’Alzheimer et d’organisations civiques pour étudier et promouvoir la tarification du carbone en tant qu’instrument permettant de limiter le réchauffement à 1,5 °C. Le secrétariat de la CPLC est administré par la Banque mondiale. Ses 34 partenaires gouvernementaux comprennent 10 États membres de l’UE, tandis que sa liste de 164 partenaires du secteur privé comprend un grand nombre des plus grandes entreprises européennes. Lors de la COP22 à Marrakech, la CPLC a réuni une commission de haut niveau sur le prix du carbone afin de produire un rapport phare en 2017 sur la tarification du carbone (Stiglitz et Stern 2017).

CCE et CCL reconnaissent que l’UE dispose de nombreuses politiques climatiques existantes et de longue date, ce qui rend peu probable l’adoption d’une réglementation unique et globale sur le prélèvement carbone et le revenu climatique dans le cadre de l’Europe. Toutefois, les principes fondamentaux qui sous-tendent la solution de CCL devraient toujours être utilisés pour guider les réformes entreprises dans le cadre du Green Deal. Cette note d’orientation présente ces principes fondamentaux et examine comment ils pourraient être intégrés dans le cadre réglementaire actuel de l’UE.

2. Pourquoi maintenant ?

Le Green Deal vise à placer le changement climatique au cœur de toutes les grandes politiques de l’UE, et la feuille de route du Green Deal de la Commission européenne présente un plan ambitieux pour y parvenir à court terme. Mais il y a une limite au temps et à l’énergie que l’UE peut consacrer à ses négociations internes sur le climat, et cet exercice épuisera considérablement ses ressources politiques. Par conséquent, une fois que les réformes du Green Deal auront été approuvées, il pourrait s’écouler bien plus de dix ans avant que l’UE ne soit à nouveau prête à tenter une révision majeure.

L’importance du Green Deal s’étend bien au-delà de l’Europe. L’UE a toujours été le chef de file de l’action climatique parmi les plus grandes économies du monde. Elle doit donc partir du principe qu’aucune autre grande économie n’acceptera de plans d’atténuation plus ambitieux que la sienne. En d’autres termes, les plans de l’UE pourraient effectivement fixer un plafond aux engagements que les autres régions sont prêtes à prendre.

Malheureusement, le temps presse lorsqu’il s’agit d’atténuer le changement climatique. Le « Green Deal » pourrait donc bien représenter l’unique occasion pour l’UE de réformer sa politique climatique dans les délais exigés par la science. Si c’est le cas, cela signifie que les décisions prises aujourd’hui détermineront si les efforts de l’UE pour atténuer le changement climatique – et convaincre le reste du monde d’en faire autant – seront couronnés de succès ou non. Il est donc crucial que les politiques actuellement envisagées soient aussi ambitieuses que possible et prennent en compte l’ensemble du paysage réglementaire à la fois. 

La Commission apprécie déjà clairement ces points – sa communication sur le « Green Deal » énonce explicitement des objectifs ambitieux et transversaux, et ses efforts de sensibilisation indiquent qu’elle souhaite que le « Green Deal » soit aussi audacieux et complet que possible. Nous les réitérons néanmoins dans l’espoir qu’aucune bonne option ne soit écartée à l’avance simplement parce qu’elle pourrait être plus difficile politiquement. Ce n’est pas le moment de procéder à des améliorations progressives, mais à des réformes globales. Il n’y aura peut-être pas d’autre chance.

3. Principes fondamentaux

La proposition du CCL repose sur quatre grands principes : 

1. Un prix du carbone prévisible et en constante augmentation,
2. Le recyclage des recettes au profit des citoyens de manière équitable et transparente,
3. Un ajustement à la frontière pour le carbone, et
4. Un prix du carbone simple et harmonisé pour l’ensemble de l’économie. 

Partant d’une ardoise vierge, ces principes permettraient d’élaborer une politique unique et globale : un prix carbone et un revenu climatique, la solution que le CCL préconise à l’échelle mondiale. Cependant, dans l’UE, où des politiques ambitieuses pour le climat sont heureusement déjà en place, nous reconnaissons qu’une réglementation globale de prélèvement carbone et de revenu climatique est peu probable. Toutefois, les principes fondamentaux du CCL restent un guide utile pour les discussions sur les futures réformes.

Principe Fondamental 1 : Un prix du carbone prévisible et en constante augmentation 

La stimulation des investissements dans la décarbonisation est un objectif clé de la tarification du carbone. Les technologies et les processus nécessaires à la décarbonisation de nombreuses activités ne sont pas encore techniquement ou économiquement viables, du moins pas à l’échelle requise. Dans plusieurs cas, ils doivent encore être développés. Pour que ces technologies puissent progresser et être adoptées, des investissements importants à long terme sont nécessaires. Actuellement, cependant, ces investissements sont bien inférieurs au niveau nécessaire (AIE 2020). 

Plus la décarbonisation sera retardée, plus elle finira par coûter cher. Pour atteindre les objectifs en 2030 et au-delà, il faut commencer à travailler sérieusement dès maintenant. Sinon, il faudra l’accélérer considérablement dans les années à venir (PNUE 2019), ce qui augmentera certainement les dépenses. Pire encore, si les retards sont suffisamment graves pour que les coûts augmentent, les dirigeants seront soumis à une pression politique intense pour assouplir les réglementations. De manière perverse, une forte augmentation des coûts peut même amener les acteurs à s’attendre à une telle intervention, ce qui retardera encore plus l’action et augmentera la probabilité qu’une telle intervention ait effectivement lieu (Acworth et al. 2017). En bref, les politiques climatiques doivent offrir de fortes incitations à réaliser dès maintenant des investissements importants à long terme. 

L’efficacité des politiques climatiques pour stimuler ces investissements dépendra de la capacité des acteurs à les traduire en impacts financiers, ce qui ne va pas de soi. Pour diverses raisons, les acteurs peuvent sous-estimer les futurs impacts financiers des mesures qui limitent les émissions par des plafonds et des normes (Acworth et al. 2017).

Par exemple, les cycles de planification des entreprises s’étendent rarement au-delà de 5-6 ans. Au-delà de ce point, les implications de la politique climatique deviennent de plus en plus abstraites. Les décideurs peuvent donc sous-estimer la valeur de rareté de la capacité à émettre en dehors du court terme et retarder les investissements de décarbonisation jusqu’à ce que les coûts deviennent plus tangibles (ibid). 

En outre, dans le cadre d’un système de plafonnement et d’échange, la projection des coûts est encore compliquée par le fait qu’ils sont fonction non seulement du plafond lui-même, mais aussi de la demande de quotas d’émission pour toutes les installations qu’elle couvre. La demande de quotas dépend à son tour de multiples facteurs, notamment l’ambition climatique des entreprises, les technologies dont elles disposent (dont certaines n’existent peut-être pas encore), l’évolution de la demande pour leurs produits finaux et tout chevauchement des politiques auxquelles elles sont soumises (par exemple, objectifs en matière d’énergies renouvelables, législation sur l’élimination progressive du charbon, normes d’émission, etc.) Ainsi, une entreprise donnée dans le cadre d’un système de plafonnement et d’échange doit d’abord tenter de projeter tous les facteurs ci-dessus pour chaque installation du système avant de pouvoir intégrer une estimation du prix du carbone dans ses décisions d’investissement. Si le plafond s’applique à plusieurs secteurs, l’entreprise devra les prendre tous en considération, y compris ceux dont elle est moins bien informée. Et, en fonction de l’horizon d’investissement de l’entreprise, ces projections devront s’étendre sur des années, voire des décennies. Il est clair que ce n’est pas une tâche simple. 

En outre, les entreprises qui souhaitent préserver leur compétitivité et leurs marges peuvent ne pas prendre de mesures significatives si d’autres entreprises du secteur ne le font pas avant elles. Mais si cette mentalité est répandue, elle pourrait créer un cercle vicieux d’inaction qui retarderait les investissements à faible intensité de carbone dans l’ensemble du secteur. Cela pourrait à son tour entraîner un choc soudain sur les prix qui se traduirait par des efforts de lobbying visant à affaiblir la politique climatique.

En bref, l’incapacité à comprendre les conséquences à long terme de l’inaction sur les résultats financiers entraînera probablement un sous-investissement dans les solutions à faible intensité de carbone et un surinvestissement dans les infrastructures à forte intensité de carbone, ce qui augmentera le risque d’échouer (Acworth et al. 2017). 

Le principe de base de la tarification du carbone est l’efficacité. En fait, l’article 1 de la directive ETS stipule explicitement que l’objectif du système est de « promouvoir la réduction des émissions de gaz à effet de serre d’une manière rentable et économiquement efficace ». Cependant, pour exploiter réellement l’efficacité potentielle de la tarification du carbone, le signal à long terme du système doit être clair et se traduire par une action immédiate, même en présence des défis et des biais évoqués ci-dessus. La meilleure façon de donner un tel signal est de mettre en place un prix du carbone crédible et en constante augmentation. En éliminant la nécessité de traduire les politiques en résultats, le coût de la poursuite des émissions devient beaucoup plus important.

Bien que le système communautaire d’échange de quotas d’émission (ETS) fixe un plafond en constante diminution pour les émissions autorisées, il ne fournit pas de signal de prix explicite. En théorie, cela n’est peut-être pas nécessaire pour que le système réussisse. Mais les questions abordées ci-dessus suggèrent qu’il serait bénéfique de compléter le plafond de l’ETS par un instrument garantissant un prix minimum qui augmente de manière prévisible. En effet, une enquête informelle menée auprès des principaux participants au ETS pour le rapport sur l’état de l’ETS en 2020 a révélé que 62 % des personnes interrogées étaient en désaccord avec l’affirmation selon laquelle les « paramètres de la phase 4 de l’ETS conduiraient à des modèles de prix conformes à une trajectoire nette zéro en 2050 » (dont 22 % fortement en désaccord, contre le rapport de 2019) (Marcu et al. 2020). Les prix des quotas s’étant effondrés en mars 2020, les modèles de prix à court terme pourraient devenir encore plus désalignés. En bref, une réforme pourrait être nécessaire pour garantir que les entreprises interprètent correctement la valeur d’une décarbonisation ambitieuse.

Plus précisément, nous proposons que le prix minimum commence près des niveaux actuels pour donner aux acteurs le temps de s’adapter, mais qu’il augmente de manière prévisible et régulière chaque année selon un calendrier clairement défini. Par exemple, selon une étude réalisée aux États-Unis en 2014, un prix initial de 15 $/tCO₂e, augmentant à un rythme de 10 $/tCO₂e chaque année, aurait été suffisant pour atteindre la plupart des objectifs de réduction alors en vigueur dans le pays (Nystrom et Luckow, 2014). Bien entendu, l’UE devrait procéder à sa propre analyse actualisée pour estimer une trajectoire de prix optimale. Elle devrait également conserver la flexibilité nécessaire pour réviser le niveau plancher afin de s’adapter à de meilleures informations et à des évolutions inattendues. Mais ce travail devrait commencer au plus tôt, car le taux d’augmentation dépendra du moment où la politique sera mise en place – plus elle sera mise en œuvre tardivement, plus la hausse devra être forte. En effet, étant donné le potentiel du prélèvement carbone et du revenu climatique, l’UE devrait envisager sérieusement de commander une telle étude avant même d’envisager de poursuivre la politique.

Principe Fondamental 2 : Recyclage des recettes au profit des citoyens de manière équitable et transparente

L’objectif de la tarification du carbone est environnemental et non fiscal, ce qui plaide fortement en faveur d’une neutralité des revenus. Beaucoup a été écrit sur ce sujet, et les propositions pour un revenu climatique égal versé à tous les citoyens ont recueilli un soutien considérable. Plus particulièrement, plus de 3 500 économistes ont signé une déclaration publiée l’année dernière dans le Wall Street Journal, appelant à une taxe américaine sur le carbone et dividende, dont 27 lauréats du prix Nobel, les quatre derniers anciens présidents du conseil d’administration de la Réserve Fédérale des États-Unis et deux anciens secrétaires du Trésor américain  (Akerlof et al. 2019). Parmi les autres options fréquemment débattues pour le recyclage des recettes figurent (i) l’investissement dans des produits alternatifs à faible teneur en carbone, (ii) une aide ciblée pour les segments de la population les plus touchés par les politiques climatiques ou (iii) une combinaison de plusieurs approches, dont l’une est souvent un revenu climatique. Comme l’a conclu la Commission de haut niveau sur la tarification du carbone, le choix optimal dépend des circonstances propres à chaque juridiction (Stiglitz et Stern 2017 ; FMI 2019). Ce choix doit tenir compte de la faisabilité politique, de l’équité sociale et de l’aspect pratique, ainsi que des interactions avec les autres politiques et objectifs climatiques de la juridiction. Dans le contexte européen, nous pensons que la meilleure approche consiste à restituer les recettes perçues dans chaque État membre à ses citoyens au prorata sous forme de revenu climatique, et ce pour plusieurs raisons.

La considération la plus importante est la réalité politique. En supposant que les entreprises ne peuvent pas décarboniser à coût zéro (car sinon elles l’auraient probablement fait), toute politique de réduction des émissions – qu’elle soit explicite ou non dans la tarification du carbone – est susceptible d’augmenter les prix à la consommation. Cela sera presque certainement impopulaire. Mais en reversant aux citoyens les revenus générés par un prix explicite du carbone, on s’attaque de front à ce problème.  Si les enquêtes indiquent que certaines populations sont sceptiques à l’égard des systèmes de prélèvement carbone et de revenu climatique, les faits suggèrent que c’est parce qu’elles ne croient pas qu’elles recevraient effectivement un revenu climatique si la politique était adoptée (de nombreuses personnes interrogées le déclarent explicitement) (Sapienza et Zingales 2013). Cela constitue un obstacle à la mise en œuvre initiale, mais pas au maintien de la politique. Une fois qu’un revenu climatique sera en place et que les gens recevront effectivement de l’argent, leur perception changera. C’est ce qui s’est produit au Canada lorsque des programmes similaires ont été adoptés (Murray et Rivers 2015). En revanche, l’investissement des revenus dans des alternatives vertes et des programmes sociaux serait moins visible pour les citoyens, et l’association avec la tarification du carbone serait moins évidente. Par conséquent, nous pensons qu’un revenu climatique est le meilleur, et peut-être le seul, moyen de maintenir le soutien des électeurs pour une tarification ambitieuse du carbone.

Pour certaines parties de la population, l’augmentation du coût de la vie due à la tarification du carbone peut être substantielle par rapport à leurs revenus. Indépendamment de l’adhésion des électeurs, il est nécessaire de soutenir ces ménages. Bien qu’imparfait, un revenu climatique proportionnel est une approche pragmatique pour y parvenir, surtout s’il est complété par d’autres politiques. Associé à un prélèvement carbone, il permet de garantir que les personnes dont l’empreinte carbone est la plus importante paient davantage dans le système, tandis que celles dont l’empreinte est inférieure à la moyenne paient moins. En outre, l’empreinte carbone est fortement corrélée à la consommation globale, qui est à son tour fortement corrélée à la richesse, la taxe et le revenu climatique sont généralement progressifs et devraient générer des bénéfices nets pour la majorité des ménages (Boyce 2020).

Enfin, la tarification du carbone ne fonctionnera pas dans le vide. Elle peut et doit être accompagnée par d’autres politiques pour financer des alternatives propres et fournir un soutien socio-économique ciblé (Stiglitz et Stern 2017). Mais ces mesures ne doivent pas être subordonnées aux recettes de la tarification du carbone.

Comme le souligne la communication sur le « Green Deal », la décarbonisation est une opportunité à long terme pour l’Europe. Les économies futures seront basées sur des produits et services à faible teneur en carbone. Investir dans ces produits et services à un stade précoce donnerait à l’UE un avantage concurrentiel précieux. Mais tout comme le financement public du développement de l’internet n’a pas été financé par une taxe sur les utilisateurs de télécommunications, l’investissement dans la future économie européenne à faible intensité de carbone ne devrait pas dépendre des recettes de la tarification du carbone. En outre, nombre de ces investissements pourraient être justifiés par leurs seuls avantages environnementaux et sanitaires, même si le changement climatique n’est pas un problème. À plus d’un titre, les investissements dans la décarbonisation seront rentables. Mais tous ces bénéfices à long terme ne profiteront pas aux personnes dont le coût de la vie augmente aujourd’hui en raison de la tarification du carbone. Par conséquent, le financement de ces investissements ne devrait pas être lié aux revenus de la tarification du carbone.

De même, il n’est pas nécessaire que les mécanismes de soutien social au sens large soient liés à la tarification du carbone. S’il est vrai que les politiques climatiques vont supprimer des emplois dans des secteurs spécifiques et imposer des coûts à certains consommateurs plus qu’à d’autres, ces politiques ne sont pas la seule cause de ces problèmes. L’automatisation et la mondialisation ont également éliminé un nombre important d’emplois, notamment ceux occupés par des travailleurs ayant un niveau d’éducation plus faible. Et on peut dire que la prépondérance des personnes vivant dans la précarité est davantage due à des problèmes structurels tels que l’inégalité et la réduction des dépenses sociales qu’à des politiques environnementales (Vona 2019). Ainsi, bien que les politiques environnementales risquent d’exacerber le chômage et la précarité, ces problèmes sont en fin de compte le résultat de questions structurelles plus profondes. Ils doivent certainement être abordés, mais ils méritent une réponse beaucoup plus complète que la seule tarification du carbone ne peut le faire. 

En bref, un revenu climatique peut ne pas être l’approche théoriquement optimale dans le cadre des modèles utilisés pour évaluer la tarification du carbone de manière isolée. Mais en réalité, il n’est pas nécessaire qu’elle (et ne le devrait d’ailleurs pas) fonctionne toute seul, et représente probablement le meilleur équilibre entre praticabilité, équité et acceptabilité politique. 

Principe Fondamental 3 : Un ajustement à la frontière du carbone

Avec la hausse du prix du carbone, la diminution de l’offre de quotas de l’ETS et le resserrement des autres politiques climatiques, il est à craindre que les industries à forte intensité de carbone de l’UE transfèrent leurs activités à l’étranger – ce que l’on appelle la fuite de carbone. Si cela se produit, les travailleurs européens perdront leur emploi et le Green Deal sera probablement blâmé, ce qui érodera sérieusement son soutien. Les fuites de carbone signifieraient également que les émissions ne sont pas éliminées, mais seulement déplacées, ce qui réduirait l’impact global des efforts locaux de l’UE. Pour parer à ce risque, CCL propose la mise en place d’un ajustement carbone à la frontière (BCA) qui garantirait que les importations de biens à forte intensité de carbone soient soumises à un niveau de tarification du carbone similaire à celui des produits nationaux comparables.

Jusqu’à présent, l’impact des fuites de carbone sur l’empreinte carbone globale de l’UE a été relativement faible. Toutefois, ce n’est pas parce qu’il ne s’agit pas d’un risque grave, mais parce que la décarbonisation a jusqu’à présent été relativement bon marché pour la plupart des entreprises, voire souvent une économie. Mais à mesure que les coûts de la décarbonisation augmenteront, cela changera probablement. Déjà, après l’augmentation des prix des quotas européens à la suite des négociations sur les réformes de l’ETS en 2018, on a constaté une nette augmentation des importations d’électricité en provenance des pays voisins de l’UE, dont l’intensité moyenne en carbone est nettement supérieure à celle de l’électricité produite sur le territoire national (Rosslowe et al. 2020). Et à mesure que la décarbonisation s’accentue, les coûts continueront d’augmenter. Par exemple, il est assez facile d’atteindre une part de 20 % d’énergies renouvelables variables dans le mix énergétique, car cela ne porte pas gravement atteinte à la flexibilité du système. Mais pour atteindre une part de 100 %, voire même de 50 % d’énergies renouvelables, il faut une refonte complète du système (IRENA, AIE et REN21 2018). Pour financer des changements d’une telle ampleur, les coûts pour les producteurs nationaux augmenteront, du moins dans un premier temps. S’ils ne sont pas protégés, des fuites de carbone pourraient s’ensuivre. C’est particulièrement vrai aujourd’hui, alors que les prix des combustibles fossiles n’ont jamais été aussi bas et que de nombreux gouvernements soutiennent activement leurs entreprises à forte intensité de carbone (Vivid Economics and Finance4Biodiversity 2020).

Cela dit, on pourrait argumenter que les fuites de carbone sont déjà traitées par le biais de quotas gratuits. Mais cette approche est sub-optimale. D’autant plus qu’elle prive les États membres et leurs citoyens de dizaines de milliards d’euros de revenus. On a supposé que les entreprises feraient profiter les consommateurs des avantages des quotas gratuits sous la forme de prix plus bas. Mais des travaux réalisés à la demande de la Commission ont montré que de nombreuses entreprises ont quand même augmenté les prix et ont ainsi réalisé des bénéfices exceptionnels (de Bruyn et al. 2015). En outre, les quotas gratuits sont une solution de confrontation plutôt que de coopération, car ils n’incitent guère les entreprises étrangères à modifier leurs comportements. En revanche, un BCA favoriserait les producteurs de carbone les moins avancés, quel que soit leur lieu d’implantation. Les entreprises étrangères qui exportent vers l’Europe pourraient en fait acquérir un avantage concurrentiel en se décarbonisant plus rapidement, ce qui pousserait les entreprises nationales à accélérer elles aussi leurs efforts. Ainsi, en dépit de certaines affirmations selon lesquelles un BCA est protectionniste, il est à bien des égards plus équitables que l’approche actuelle. Et en fin de compte, cette concurrence profiterait aux consommateurs européens en minimisant l’inflation des prix à mesure que les coûts de réduction augmentent.

Par ailleurs, dans le cadre de l’approche actuelle, les entreprises de l’UE importent déjà une quantité importante de carbone sans frais. Cela n’est peut-être pas surprenant, car des recherches récentes ont révélé que les matériaux en amont à forte intensité de carbone se heurtent à très peu de barrières commerciales en général, contrairement aux produits « plus propres » en aval, qui sont beaucoup plus protégés (Shapiro 2020). Les importations brutes de CO₂ de l’UE s’élevaient à 1,2 Gt en 2015, soit plus de ⅓ de ses émissions territoriales de CO₂ (OECD n.d.). Autrement dit, si ces importations étaient un pays, il serait le 5^ème émetteur mondial. Les émissions importées ont lentement diminué ces dernières années, mais le CO₂ net importé par le bloc était encore ⅓ plus élevé en 2017 qu’en 1990 (sur une base par habitant, il était 27% plus élevé) (Global Carbon Project n.d.). Ces tendances sont peut-être davantage dues à des facteurs autres que les fuites de carbone (par exemple, les coûts plus faibles de la main-d’œuvre et des matériaux dans les pays en développement), mais les entreprises ont néanmoins besoin de meilleures incitations pour limiter leurs importations de produits à forte intensité de carbone. Tant que l’UE ne s’attaquera pas à ce problème, ses appels au reste du monde pour qu’il décarbonise risquent de sembler fallacieux. En bref, l’UE doit se concentrer davantage sur ses émissions liées à la consommation.

Pour que le Green Deal réussisse, les risques de fuite de carbone doivent être atténués. En effet, la Pologne, dernier pays à avoir résisté à la loi européenne sur le climat, a explicitement fait référence à un BCA comme condition préalable nécessaire pour que l’UE atteigne un niveau d’émissions nettes zéro (Simon 2020). Cela est compréhensible, étant donné que les économies de l’UE les plus exposées à l’exportation de biens à forte intensité de carbone sont celles des États membres les plus pauvres de l’Est. Et les clients de 71 % de ce carbone exporté sont d’autres États membres de l’UE (OECD, s.d.). En d’autres termes, les États membres de l’Est sont ceux qui sont le plus directement en concurrence avec les importations à forte intensité de carbone pour les clients de l’UE. Pourtant, comme nous l’avons décrit ci-dessus, l’UE ne fait actuellement que peu de choses pour protéger les biens à forte intensité de carbone produits en amont par ces États membres, ce qui contraste fortement avec les importantes protections offertes aux industries en aval, qui sont principalement concentrées dans les États membres les plus riches. En outre, des mesures d’incitation sont nécessaires pour garantir que l’empreinte carbone de l’UE, basée sur la consommation, diminue à un rythme similaire à celui de ses émissions territoriales. Le système actuel de quotas gratuits et d’aides d’État n’y est pas parvenu à ce jour, et il ne répond pas au critère d’efficacité, car il transfère trop d’avantages économiques aux entreprises au détriment des consommateurs et des budgets publics.

Pour toutes ces raisons, un BCA est nécessaire. Il peut être conçu de plusieurs façons, mais il doit être suffisamment ambitieux pour s’attaquer véritablement aux problèmes que nous venons de décrire, et suffisamment souple pour s’adapter aux efforts déployés pour l’éviter. Et, compte tenu de l’importance croissante des émissions importées dans l’UE, ainsi que de leur rythme de diminution plus lent, le BCA devrait également s’inscrire dans un changement de paradigme plus large dans lequel l’UE met davantage l’accent sur son empreinte basée sur la consommation (peut-être même dans la mesure où un objectif explicite basé sur la consommation est inclus dans la loi européenne sur le climat).

Principe Fondamental 4 : Simplicité

L’une des clés de l’efficacité d’une politique est la simplicité. En effet, l’un des piliers des principes de l’OECD pour la réussite de la tarification du carbone est qu’elle doit être claire dans sa conception et sa mise en œuvre (OECD et Banque mondiale 2015). Cela réduit les charges administratives, rend les obligations de conformité plus claires pour ceux qu’elles concernent et rend la politique plus transparente et plus crédible. Dans l’UE, les objectifs climatiques sont ciblés par le biais de plusieurs trains de mesures différents, qui se chevauchent à des degrés divers. Ce n’est pas nécessairement un problème étant donné la nécessité de politiques complémentaires décrites ci-dessus. Mais il n’est pas encore clair que toutes ces politiques sont entièrement additives et ne nuisent pas à l’efficacité des autres (Marcu et al. 2020). Dans un monde théorique, il serait préférable de repenser l’approche de l’UE de manière empirique, en partant de la base pour tenir compte des nouvelles informations et idées, mais cela demanderait évidemment plus de temps et d’énergie que ce qui est disponible dans la réalité. Il est néanmoins important de maintenir une vision de simplicité et de tenter de s’en rapprocher au fil du temps, à mesure que les politiques climatiques sont élargies et révisées. Cette vision doit également prendre en compte l’univers complet des politiques, plutôt que de considérer chacune d’entre elles isolément. Une telle simplification permettrait de réduire les dépenses administratives et de rendre la mise en conformité moins coûteuse au sein de l’UE. Et cette simplification augmenterait la capacité de leadership de l’UE en permettant à d’autres régions de reproduire plus facilement son approche (en particulier celles qui manquent des ressources et des institutions fortes nécessaires pour mettre en œuvre des programmes compliqués).

En ce qui concerne la tarification du carbone, la simplicité signifie un prix harmonisé pour le plus grand nombre possible de sources d’émissions. Les combustibles fossiles sont responsables d’environ ⅔ des émissions totales de gaz à effet de serre, et la façon la plus simple de les capturer dans un système de tarification du carbone serait de faire payer le prix applicable entièrement en amont – au point d’extraction (« à la tête du puits ») ou au moment de l’importation (par exemple, là où un pétrolier décharge sa cargaison). En l’absence de cela, la meilleure solution consiste à faire payer les utilisateurs les plus en amont de ces combustibles fossiles, comme c’est généralement le cas dans le cadre de l’ETS. Cependant, cela crée encore quelques difficultés. Par exemple, l’extension de la directive sur la taxation de l’énergie (ETD) à un ensemble plus large de combustibles peut être freinée par les préoccupations relatives à un éventuel double comptage pour les installations de l’ETS.

En résumé, même s’il faudra du temps pour y parvenir et que certaines exceptions ciblées pourraient encore être nécessaires (à condition qu’elles soient bien justifiées), le passage à un prix harmonisé pour toutes les principales sources d’émissions, idéalement facturé entièrement en amont lorsque cela est possible, devrait faire l’objet de discussions politiques explicites et objectives.

4. Principales politiques de l’UE considérées

L’UE aborde ses objectifs en matière de changement climatique par le biais d’un ensemble de politiques qui se chevauchent partiellement. Celles-ci sont liées par le cadre pour le climat et l’énergie de 2030 (le cadre de 2030), qui fixe l’objectif d’une réduction de 40 % des émissions territoriales au niveau de l’UE d’ici 2030 (par rapport à 1990). Ce cadre sera vraisemblablement remplacé par la nouvelle loi européenne sur le climat (la loi sur le climat) qui est en cours de négociation au moment de la rédaction du présent document. La loi sur le climat établira un objectif contraignant de réduction nette zéro au niveau de l’UE pour 2050. Elle porterait aussi probablement l’objectif de 2030 à au moins 50-55%.

Outre le cadre de 2030 et la loi sur le climat, trois autres politiques sont particulièrement pertinentes pour illustrer la manière dont les principes de CCL pourraient fonctionner dans le paysage réglementaire de l’UE :

• Le système d’échange de quotas d’émission (ETS) : L’ETS s’applique aux émissions produites dans l’UE par des installations essentiellement stationnaires pour des activités spécifiques – principalement la production de chaleur et d’électricité et les applications industrielles. À l’heure actuelle, il couvre environ la moitié des émissions territoriales de l’UE. Les installations couvertes sont tenues de suivre et de déclarer leurs émissions, et de restituer un nombre correspondant de permis d’émission, autrement appelés « quotas de l’UE » (EUA). Les quotas européens peuvent être acquis de trois manières : (i) en les achetant lors de ventes aux enchères régulières organisées par l’UE ou les États membres ; (ii) en accordant des quotas gratuits aux installations des secteurs considérés comme fortement exposés aux fuites de carbone ou (iii) en achetant des quotas européens sur les marchés secondaires. Chaque État membre se voit attribuer une part de l’offre totale de quotas de l’UE – en grande partie sur la base de son profil d’émissions historiques – et a droit à tous les revenus nets de la mise aux enchères de ces quotas. Les États membres doivent consacrer au moins 50 % de ces recettes aux programmes liés au climat, mais sinon, peu de restrictions sont imposées sur l’utilisation des recettes. Les États membres sont également autorisés à dépenser les recettes sous forme d’aides d’État pour compenser jusqu’à 75 % des coûts indirects de l’ETS (par exemple, augmentation des prix de la chaleur et de l’électricité) pour les entreprises en aval de la chaîne de valeur, sous réserve de l’approbation d’un plan à cet effet par l’UE. Le plafond de l’offre de quotas européens est réduit linéairement chaque année à un taux de 1,74 % (par rapport à l’année de référence), qui s’accélérera pour atteindre 2,2 % en 2021-2030. En outre, si la quantité de quotas encore en circulation (c’est-à-dire non restitués) dépasse un certain seuil au cours d’une année donnée, les quotas qui auraient autrement été mis aux enchères l’année suivante seront plutôt placés dans une réserve de stabilité du marché (RSM) à hauteur de cet excédent. Si cette tendance devait s’inverser sensiblement au cours des années suivantes, les quotas européens de la RSM pourraient être libérés pour éviter un déficit. À partir de 2023, cependant, les quotas européens du RSM qui dépassent les volumes mis aux enchères l’année précédente seront annulés définitivement.
• Le règlement sur le partage de l’effort (ESR) : L’ESR fixe des objectifs contraignants pour la réduction de toutes les émissions de gaz à effet de serre non soumises à l’ETS. Les deux politiques sont donc étroitement liées. En fait, la première étape pour convenir des obligations de l’ESR a été de déterminer comment répartir la charge de la réalisation de l’objectif de réduction du cadre de 2030 entre l’ensemble des secteurs soumis à l’ETS et les secteurs non soumis à l’ETS. En vertu du cadre de 2030, les secteurs couverts par l’ETS doivent réduire leurs émissions de 43 % par rapport à 2005, tandis que l’objectif de réduction des secteurs non couverts par l’ETS (c’est-à-dire l’ESR) est fixé à 30 %. L’objectif supérieur attribué à l’ETS était fondé sur l’hypothèse que les secteurs relevant de l’ETS seraient en mesure de réduire leurs émissions de manière plus efficace. En ce qui concerne l’ESR, « l’effort » requis pour atteindre l’objectif de réduction des émissions de 30 % au niveau de l’UE n’est pas « partagé » de manière égale par tous les États membres : chaque État membre s’est vu attribuer un objectif de réduction individuel – basé principalement sur son PIB par habitant – allant de 0 % (c’est-à-dire fixe) à 40 %. Les objectifs de réduction des États membres sont ensuite convertis en allocations annuelles d’émissions (AEA), qui fixent une limite à la quantité d’émissions qu’un État membre peut générer chaque année dans les secteurs non couverts par l’ETS, et qui sont réduites de manière linéaire chaque année afin d’atteindre le niveau d’émissions visé par l’État membre en 2030. Il appartient entièrement à chaque État membre de déterminer comment il restera en dessous de son plafond AEA chaque année. Mais s’il dépasse le plafond une année, il est pénalisé par une réduction supplémentaire de 8 % de son AEA l’année suivante. Cependant, l’ESR comprend un certain nombre de dispositions permettant aux États membres une certaine flexibilité dans le respect de leurs plafonds. En particulier, si un État membre reste en dessous de son plafond d’AEA, il peut vendre ses AEA excédentaires aux États membres qui sont en déficit. Il est à noter que cette caractéristique, associée aux objectifs hétérogènes de l’ESR, introduit effectivement un mécanisme implicite de redistribution entre les États membres.
• La directive sur la taxation de l’énergie (ETD) : La ETD est antérieure à l’ETS et à l’ESE, bien qu’elle ait été négociée à l’époque où l’ETS était en cours d’élaboration. Finalisée en 2003, elle fixe des niveaux minimums de droits d’accises pour des sources d’énergie spécifiques (essentiellement les carburants, les combustibles et l’électricité). L’idée qui sous-tend la ETD est que, comme ces carburants sont généralement « transportables », des niveaux de taxation minimums doivent être spécifiés pour permettre aux États membres de faire payer leur utilisation sans risque de concurrence fiscale de la part des pays voisins au sein du marché unique. Une des principales (sinon la seule) motivations de ces taxes est la protection de l’environnement, bien que celle-ci s’étende au-delà du changement climatique à d’autres questions (par exemple la pollution atmosphérique locale). En effet, les minimums de l’ETD ne sont pas basés explicitement sur la teneur en carbone d’un carburant, mais plutôt sur le volume consommé. Le niveau fixé pour l’électricité, par exemple, est le même, qu’elle soit produite à partir de charbon, de gaz ou d’énergies renouvelables propres. La ETD complète l’ETS en ce sens que l’ETS s’applique généralement aux émissions produites par des installations « fixes », tandis que la ETD s’applique principalement à la consommation de combustibles « transportables ». Lorsque les deux politiques se chevauchent occasionnellement, elles ne sont pas toujours cohérentes. Cela n’est pas totalement illogique, étant donné que les intentions initiales de chaque politique étaient différentes. Mais dans le contexte du Green Deal, ces incohérences devraient maintenant être réexaminées.

5. À quoi pourraient ressembler les principes fondamentaux de CCL dans la politique de l’UE 

CCL est actif tant au niveau de l’UE qu’au sein des États membres. Notre objectif premier est la mise en œuvre à l’échelle de l’UE d’un prélèvement  carbone et d’un revenu climatique, car c’est évidemment ce qui aurait le plus d’impact. En outre, certains éléments de la proposition de CCL, notamment le BCA, ne peuvent être efficacement mis en œuvre qu’au niveau de l’UE. Toutefois, certains États membres évaluent actuellement des politiques nationales qui ressemblent à la taxe sur les émissions de carbone et au revenu climatique. CCL soutient ces efforts, mais uniquement en tant que mesures temporaires jusqu’à ce qu’une politique au niveau de l’UE puisse être adoptée, et certainement pas en tant que condition préalable à une action au niveau de l’UE. En outre, l’introduction de plusieurs politiques nationales hétérogènes pourrait rendre plus difficile la création d’une politique européenne. Il est donc important que les responsables politiques de l’UE commencent dès maintenant à réfléchir à la manière dont une taxe et un revenu climatique sur le carbone à l’échelle de l’UE seraient conçus et à s’engager avec les États membres qui élaborent une tarification du carbone au niveau national afin de garantir que les deux niveaux de politique ne s’opposent pas.

Pour faciliter ces discussions, nous présentons ci-dessous plusieurs options de mise en œuvre qui illustrent les voies que l’Europe pourrait emprunter pour mieux intégrer les principes de CCL dans les cadres européens existants. Bien que toutes ces options s’écartent dans une certaine mesure de la proposition principale de CCL, chacune d’entre elles satisfait généralement à ses principes fondamentaux. Ce ne sont probablement pas les seules options pour mettre en œuvre les recommandations de CCL, mais elles servent à illustrer qu’il est possible de le faire dans le cadre des politiques européennes existantes. 

Option 1 : Transformer l’ETD en un prix du carbone pour l’ensemble de l’économie 

Cette approche permettrait d’étendre l’ETD à toutes les utilisations de combustibles fossiles et de réviser sa méthodologie de manière que les niveaux d’imposition minimums soient explicitement basés sur sa teneur en carbone. À la suite d’une telle réforme, l’ETD fournirait effectivement un prix explicite du carbone.

• Modifications de l’ETD : L’ETD serait étendue pour s’appliquer à toutes les utilisations de combustibles fossiles. Les niveaux minimums des redevances seraient d’abord basés sur la teneur en carbone d’un combustible et augmenteraient régulièrement chaque année à un rythme prévisible. D’autres « suppléments d’externalité » pourraient être appliqués aux différents combustibles pour couvrir leurs autres coûts environnementaux au-delà du changement climatique (par exemple, la pollution atmosphérique due aux transports). Idéalement, la nouvelle politique exigerait que les redevances soient perçues au point d’extraction, plutôt qu’au point de consommation. Les recettes tirées de ces redevances seraient reversées aux citoyens sous forme de revenu climatique. Comme indiqué ci-dessus, il convient de faire preuve de souplesse en permettant d’adapter le niveau des redevances aux nouvelles informations et aux circonstances dans lesquelles il est clairement nécessaire de le faire.
• Modifications de l’ETS : Dans certains cas, les installations ETS peuvent être chargées deux fois dans le cadre de ce système (par exemple, la production d’électricité à partir de combustibles fossiles). Pour y remédier, les installations ETS seraient autorisées à demander un remboursement des dépenses de ETD payées, selon une procédure similaire à celle utilisée par les entreprises pour demander un remboursement de la TVA. Ce remboursement devrait être limité au coût des quotas européens restitués cette année-là afin de garantir que l’ETD fixe un prix minimum pour le carbone. Un prix plancher dans le cadre de l’ETS, tel que décrit dans l’option 2, devrait être envisagé, afin de garantir un prix croissant pour les émissions de combustibles non fossiles également. Ce prix plancher serait fixé à un niveau égal à la redevance minimale de l’ETD. Enfin, l’ETS serait étendu à d’autres secteurs (par exemple le transport maritime, le transport routier, etc.) déjà en cours de discussion, de sorte que (i) ces secteurs soient soumis à la fois à la hausse du prix du carbone et à la baisse du plafond des émissions et (ii) le nombre de canaux de réduction soit augmenté sans que l’ETS ne soit modifié.
• Modifications de l’ESR : Les modifications ci-dessus peuvent permettre de limiter le champ d’application de l’ESR. Toutefois, cela pourrait éliminer l’aspect de redistribution implicite de la politique décrite ci-dessus. Dans ce cas, il pourrait être nécessaire d’introduire des mesures plus explicites (telles que des contributions plus importantes aux fonds de cohésion et de solidarité de l’UE).
• BCA Design : Un BCA serait introduit, et le prix facturé aux importateurs dans le cadre du BCA serait lié au niveau de redevance minimum dans le cadre de l’ETD. Étant donné que l’ETD fixerait un prix minimum sur le carbone s’appliquant à tous les secteurs, l’utilisation de ce prix garantirait que le BCA ne fasse pas payer injustement les importateurs plus que les entreprises nationales. En effet, les chercheurs de WIFO présentent des arguments pour expliquer pourquoi une telle approche permettrait de garantir la compatibilité du BCA avec la WTO (Krenek, Sommer, et Schratzenstaller 2020). le BCA permettrait également la suppression des quotas gratuits et des aides d’État. Dans un premier temps, il ne viserait que les secteurs les plus exposés au risque de fuite de carbone, mais une certaine souplesse serait prévue afin de pouvoir l’adapter aux circonstances futures, ainsi qu’aux efforts déployés pour y échapper. Afin de le rendre suffisamment ambitieux, le BCA appliquerait une hypothèse de « teneur en carbone » par défaut qui ne serait pas trop généreuse, comme une valeur de référence basée sur les 10 % d’installations européennes les moins efficaces. Mais il faudrait associer à cela une disposition permettant aux importateurs de déroger à la règle par défaut en fournissant des données sur les émissions réelles de leurs produits (sous réserve de la présentation de documents adéquats). Enfin, pour garantir un traitement équitable dans le cadre d’une telle approche, les paramètres utilisés pour fixer les redevances BCA (par exemple, les valeurs de référence pour le contenu des voitures) seraient élaborés par une agence indépendante à laquelle pourraient participer diverses parties prenantes, dont la WTO.

Une autre variante de cette option consisterait à limiter l’extension de l’ETD principalement aux combustibles utilisés en dehors des installations de l’ETS, de sorte que tous les combustibles fossiles soient couverts par au moins une des deux politiques, mais avec moins de chevauchements. Dans cette variante, un prix plancher de l’ETS lié aux niveaux de redevances minimales de l’ETD serait nécessaire. Une telle approche nécessiterait également de définir la répartition entre les sources d’émissions qui devraient relever principalement de chaque politique. Dans le même temps, cependant, elle réduirait la nécessité pour les entreprises de demander des remboursements en raison d’un chevauchement moindre entre l’ETS et l’ETD.

Un aspect intéressant de cette option est que l’alignement des niveaux minimums des redevances de l’ETS sur des objectifs environnementaux spécifiques permet de faire valoir que la politique révisée ne serait pas « principalement d’ordre fiscal ». Cet argument serait encore renforcé en exigeant des États membres qu’ils restituent les recettes aux citoyens sous forme de revenus climatiques (au lieu de les verser dans les budgets publics). Il est donc possible d’affirmer que ces révisions ne nécessiteraient pas l’unanimité pour être adoptées.

Option 2 : Introduire un plancher dans l’ETS et l’étendre progressivement à tous les grands secteurs

L’option 2 fait de l’ETS le point central de la tarification du carbone et vise à supprimer progressivement l’ETD. Elle introduirait un prix plancher pour l’ETS, tout en laissant l’ETD largement inchangé. Toutefois, lorsque le prix de l’EUA dépasse le niveau de taxation minimum pour un carburant donné dans le cadre de l’ETD, l’ETS serait élargi pour couvrir ce carburant, et celui-ci serait retiré de l’ETD.

• Modifications de l’ETD : Les réformes de l’ETD seraient limitées. Par exemple, une plus grande différenciation devrait être introduite pour les combustibles en fonction de leur teneur en carbone (à tout le moins, les redevances pour l’électricité produite à partir de sources d’énergie renouvelables devraient être réduites), les niveaux de redevances minimales pourraient être actualisés (la plupart sont dépassés et n’ont pas suivi le rythme de l’inflation) et la couverture de combustibles supplémentaires pourrait être envisagée. La révision la plus importante, cependant, serait le « mécanisme de transfert de l’ETS » décrit ci-dessous. Pour permettre ce mécanisme, les minima de l’ETS seraient désormais exprimés en termes de tCO2e au lieu de volumes (même si la redevance effective par unité de volume ne devrait pas nécessairement changer dans la plupart des cas).
• Modifications de l’ETS : Un prix plancher serait introduit dans l’ETS, qui augmente régulièrement chaque année à un taux prédicable (là encore, avec une certaine souplesse intégrée pour l’adapter aux nouvelles informations et évolutions). Ce prix serait réalisé par un prix de réserve, qui doit être atteint pour qu’une vente aux enchères puisse être réalisée. Les quotas européens invendus seraient placés dans le RME ou dans une réserve similaire. Les recettes des ventes aux enchères jusqu’au prix plancher pour les quotas européens attribués à un État membre donné seraient reversées à ses citoyens sous forme de revenu climatique. Mais si le prix de l’enchère dépasse le prix plancher, les recettes supplémentaires seraient utilisées comme elles le sont aujourd’hui. Comme dans l’option 1, l’ETS serait étendu à d’autres secteurs déjà en cours de discussion. En outre, il serait également étendu progressivement aux utilisateurs de combustibles qui sont actuellement exclus du champ d’application de l’ETS, mais qui relèvent de la directive sur les émissions de gaz à effet de serre. Cela se produirait chaque fois que (i) le prix plancher de l’ETS dépasse le minimum de l’ETD pour ce combustible, ou (ii) le prix au comptant de l’ETS dépasse le minimum de l’ETD pour ce combustible pendant une période de [12] mois consécutifs. Après l’extension de l’ETS à un nouveau combustible, la directive sur les échanges ne s’appliquerait plus à ce combustible.
• Modifications de l’ESR : Comme dans l’option 1, les modifications ci-dessus peuvent permettre de limiter le champ d’application de l’ESR. Là encore, cela pourrait nécessiter des mesures de redistribution plus explicites.
• BCA Design : Comme dans l’option 1, un BCA ambitieux serait introduit, et les allocations gratuites et les aides d’État seraient supprimées. Toutefois, dans ce cas, le prix du BCA serait lié au prix plancher de l’ETS.

L’un des principaux avantages de cette approche est l’introduction progressive d’un mécanisme de tarification unique et harmonisé pour la plupart des émissions de l’UE, permettant à terme la suppression totale de l’ETD. Le processus de changement de combustible ne sera pas toujours simple mais, compte tenu de la prévisibilité du prix plancher par rapport aux minimums fixés par l’ETD (et du retard dans le déclenchement du changement de combustible au prix au comptant), le changement de combustible se fera selon une séquence prévisible, de sorte que la planification pourrait commencer dès maintenant.

Option 3 : Permettre une conversion bidirectionnelle (c’est-à-dire une fongibilité) entre les EUAs (ETS) et les AEAs (ESR)

Cette option vise également à harmoniser le prix des émissions en renforçant l’interaction autorisée entre l’ETS et l’ESR. À un niveau élevé, elle permettrait aux États membres de compléter leurs AEA à l’aide de quotas européens et de convertir les AEA excédentaires en quotas européens.

• Modifications de l’ETD : Seules les réformes plus modestes décrites dans l’option 2 (telles que l’abaissement des redevances sur l’électricité produite à partir de sources d’énergie renouvelables, etc. ) seraient nécessaires. Il pourrait être possible de supprimer progressivement la directive sur les énergies renouvelables si elle perd de sa pertinence à la suite des autres modifications proposées.
• Modifications de l’ETS : Comme dans les options ci-dessus, un prix plancher serait introduit en utilisant un prix de réserve des enchères, les recettes des enchères jusqu’au prix plancher étant distribuées sous forme de revenu climatique. Comme décrit ci-dessus, l’ETS serait étendu aux nouveaux secteurs déjà en cours de discussion. Mais l’ETS pourrait être étendu davantage si les conversions entre AEA et EUA sont élevées (voir ci-dessous), car cela permettrait d’harmoniser le prix du carbone dans l’ensemble de l’UE et d’augmenter les recettes disponibles pour payer un revenu climatique.
• Modifications de l’ESR : Une flexibilité supplémentaire serait ajoutée à l’ESR permettant aux États membres d’utiliser les AUE pour compléter leurs AEA. À cette fin, les États membres pourraient soit ne pas mettre aux enchères leur allocation de quotas européens, soit acheter des quotas supplémentaires sur le marché secondaire. Si l’on s’écarte de l’actuel ESE, cette flexibilité ne serait pas plafonnée (ou le plafond serait sensiblement relevé) et l’option serait ouverte à tous les États membres. De même, les États membres ayant un excédent d’AEA pourraient les convertir en quotas européens, qu’ils pourraient vendre aux enchères ou sur les marchés secondaires. Ainsi, un certain degré de fongibilité entre l’ETS et l’ESR serait introduit. Cette fongibilité modifierait probablement les effets redistributifs de l’ESR, qui devraient cependant être traités, soit par une renégociation des objectifs de l’ESR, soit par des mesures plus explicites.
• BCA Design : Comme dans les autres options, un BCA ambitieux serait introduit, avec un niveau de redevance lié au prix plancher de l’ETS.

L’objectif de cette approche est d’accroître la fongibilité entre les AUE et les AEA, avec pour objectif ultime d’évoluer vers un prix unique pour la plupart des émissions. La flexibilité offerte par cette approche permet également de garantir que les États membres ayant les objectifs les plus stricts en matière d’ESR ne soient pas confrontés à des coûts particulièrement élevés par rapport au reste de l’UE (dans l’hypothèse où, au-delà d’un certain niveau, chaque augmentation d’un point de pourcentage de l’objectif ESR devient plus difficile à atteindre). Dans le même temps, il est plus facile pour les États membres ayant une capacité excédentaire dans le cadre de l’ESR de monétiser leurs AEA excédentaires.

Remerciements

Nous sommes reconnaissants aux nombreux bénévoles du CCL, aux politiciens, aux universitaires et aux membres de la société civile dont les idées et les commentaires ont contribué à l’élaboration de cette note politique. Nous tenons à remercier en particulier Alexander Krenek, Karsten Neuhoff et Michael Pahle pour leurs commentaires sur une version antérieure de ce document.

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