Prix carbone et revenu climatique dans l’Union européenne

Bulletin Politique du Lobby Climatique Citoyen Européen

Version : octobre 2020

Résumé

Ce dossier a été préparé par le Lobby Climatique Citoyen Européen (CCE), l’entité européenne représentant le Lobby Climatique Citoyen (CCL), une organisation mondiale et impartiale qui défend spécifiquement la contribution carbone et le revenu climatique (Carbon fee & dividend) . CCL est presque entièrement constitué de lobbyistes citoyens bénévoles.  Il est opérationnel depuis 2007 et est maintenant actif dans 60 pays dans le monde. En Europe, CCL s’adresse aux organismes de l’UE, tels que le Parlement européen et la Commission, par l’intermédiaire du CCE, ainsi qu’aux gouvernements nationaux par l’intermédiaire des organisations locales de CCL dans 13 pays européens. CCL a le statut de société civile au sein du G7, du G20, de la CCNUCC (La Convention-cadre des Nations unies sur les changements climatiques) et de la Banque mondiale. Il est également un partenaire stratégique fondateur de la Carbon Pricing Leadership Coalition, qui réunit des dirigeants du secteur public, du secteur privé et de la société civile pour étudier et promouvoir la tarification du carbone.

Chacune des organisations de CCL dans le monde doit adapter la solution de CCL aux circonstances uniques de leurs juridictions. Bien que les détails de ces propositions puissent varier, elles sont toujours basées sur quatre principes clés :

1. Un prix du carbone prévisible et en constante augmentation. Le développement et le déploiement d’un grand nombre de technologies et de processus nécessaires à la décarbonisation profonde nécessitent des investissements importants à long terme. Étant donnée l’urgence de la crise climatique et le temps qu’il faudra pour que nombre de ces solutions deviennent viables et soient adoptées à grande échelle, ces investissements sont nécessaires dès maintenant. Toutefois, en l’absence d’un prix prévisible et en constante augmentation des émissions, les acteurs auront du mal à prévoir si et quand ces investissements seront rentables. Le système communautaire de plafonnement et d’échange de quotas d’émission (ETS) introduit certes un prix du carbone, mais la trajectoire à long terme de ce prix est difficile à prévoir et est sujette à des baisses occasionnelles. Cela s’explique en partie par le fait que les futurs prix des allocations de l’ETS dépendent non seulement du plafond des allocations, mais aussi de la demande future d’allocations de la part de tous les participants à l’ETS, qui dépend elle-même d’un certain nombre de facteurs qu’il est impossible de prévoir avec précision. En outre, le moment où le plafond devrait devenir très contraignant pour de nombreuses entreprises peut se situer en dehors de leurs cycles de planification normaux. Enfin, l’ETS ne s’applique qu’à environ la moitié des émissions de l’UE, l’autre moitié n’étant pas tarifée ou étant co-financée par des systèmes de tarification hétérogènes au niveau national. Ainsi, pour garantir qu’un signal d’investissement clair, prévisible et cohérent soit envoyé à tous les acteurs, CCL recommande un prix minimum du carbone pour l’ensemble de l’économie, qui augmente régulièrement à un rythme prédéterminé.
2. Recyclage des recettes pour les citoyens de manière équitable et transparente. Que la décarbonisation soit réalisée par le biais d’un prix du carbone ou d’autres réglementations, les coûts auxquels les producteurs sont confrontés augmenteront à mesure que la décarbonisation s’approfondit. En fin de compte, une grande partie de cette hausse sera répercutée sur les consommateurs sous la forme de prix plus élevés. Des mesures visant à les protéger sont donc nécessaires pour garantir que les politiques climatiques conservent un soutien populaire. Le meilleur moyen d’y parvenir est de restituer aux citoyens toutes les recettes nettes provenant de la taxe sur le carbone sous la forme d’un revenu climatique mensuel. Dans l’hypothèse d’un revenu climatique forfaitaire versé de manière égale à tous les citoyens d’un pays, le prix carbone (redevance carbone) et revenu climatique seraient progressifs, la majorité des ménages en tirant un bénéfice net. Comme on l’a vu au Canada, où une politique similaire a été adoptée, la perception régulière de dividendes sur le carbone (revenu climatique) permet non seulement de préserver le pouvoir d’achat des consommateurs, mais aussi d’accroître l’intérêt des électeurs pour la préservation de cette politique. Cela dit, un revenu climatique ne résoudra pas entièrement tous les problèmes causés par les politiques climatiques, en particulier ceux qui découlent de problèmes structurels plus profonds. Toutefois, cela est vrai pour toute politique climatique considérée isolément. En réalité, une politique de prix carbone et de revenu climatique peut et doit être complétée par d’autres politiques, qui ne doivent pas nécessairement être liées aux revenus de la contribution carbone.
3. Un ajustement carbone à la frontière (BCA). Avec la hausse du prix des émissions sur le marché intérieur, le risque que les entreprises cherchent à importer de l’étranger une plus grande partie de leurs biens et matériaux à forte intensité de carbone augmentera, ce qui provoquera ce que l’on appelle une fuite de carbone. Toutefois, pour réussir à atténuer le changement climatique, l’UE ne peut ignorer son impact mondial et doit donc mettre en œuvre des politiques qui encouragent les entreprises à réduire les émissions de leur production nationale et de leurs importations. Elle doit également trouver des moyens d’encourager des efforts d’atténuation équivalents à l’étranger, et un accord de bilan carbone est l’un des outils pour y parvenir.
4. Simplicité. En ce qui concerne la tarification du carbone, la simplicité signifie un prix du carbone unique, applicable à l’ensemble de l’économie et facturé le plus en amont possible. Une politique plus simple crée moins de charges administratives et rend les obligations de conformité plus claires pour ceux qu’elle couvre. Et surtout, elle est également plus transparente et plus crédible. En outre, la simplicité permet aux autres pays de suivre plus facilement l’exemple de l’UE, notamment ceux qui n’ont pas les ressources et les institutions nécessaires pour mettre en œuvre une approche plus complexe.

L’UE a déjà mis en place de nombreuses politiques climatiques de longue date grâce à son leadership en matière d’action clientéliste. Toutefois, cela rend difficile l’adoption d’une réglementation unique et globale en matière de droits et de revenus climatiques. C’est pourquoi ce dossier propose des moyens d’intégrer les principes fondamentaux de CCL dans les cadres existants de l’UE, en mettant particulièrement l’accent sur la directive sur la taxation de l’énergie (ETD), l’ETS, le règlement sur le partage de l’effort (RPE ou ESR en anglais) et la proposition de la Commission européenne pour un ACA. Cette liste de recommandations n’est pas exclusive. Elle vise simplement à illustrer qu’il est possible d’intégrer les principaux aspects du prélèvement carbon et du revenu climatique dans les politiques existantes de l’UE. Les 3 options présentées sont les suivantes : (i) transformer l’ETD en un prix du carbone applicable à l’ensemble de l’économie ; (ii) introduire un plancher dans l’ETS et l’étendre progressivement à tous les secteurs ; et (iii) introduire un plancher dans l’ETS et permettre une conversion bidirectionnelle (c’est-à-dire une fongibilité) entre les quotas de l’ETS et les allocations annuelles d’émissions des États membres dans le cadre de l’ESR. Dans chaque cas, une ACA serait adoptée, et son niveau de prélèvement serait lié au prix minimum du carbone de l’UE établi via le ETD ou le plancher de l’ETS.

Le Green Deal vise à placer le changement climatique au cœur de toutes les grandes politiques de l’UE, et la Commission a élaboré un plan ambitieux pour y parvenir dans les plus brefs délais. Cependant, une fois les négociations sur le Green Deal terminées, il est probable que l’appétit politique pour des réformes supplémentaires à grande échelle sera faible pendant des années, voire des décennies. Par conséquent, les décisions prises aujourd’hui pourraient largement décider si l’UE parvient ou non à atteindre ses objectifs climatiques. Et, en tant que leader mondial de l’action climatique, les décisions de l’UE auront également des répercussions mondiales, fixant effectivement un plafond à l’ambition climatique dans de nombreux pays à travers le monde. Il est donc essentiel que les réformes du « Green Deal » soient aussi ambitieuses et efficaces que possible, même lorsque cela est politiquement difficile.

À cet égard, il convient d’envisager sérieusement une taxe sur le carbone et un revenu climatique. Ils peuvent constituer un signal de prix fort et à long terme pour stimuler l’investissement dans la décarbonisation, tout en protégeant les consommateurs et en suscitant un soutien politique en faveur de cette politique. Associée à un ajustement frontalier du carbone, elle permettrait de créer une incitation forte et efficace à réduire les émissions de l’UE liées à la production et à la consommation. Bien qu’elle ne doive pas – en fait, ne devrait pas – être la seule politique climatique adoptée, les modèles économiques indiquent qu’elle serait particulièrement efficace. Et, comme l’illustre ce dossier, il est tout à fait possible de l’intégrer dans les cadres existants de l’UE.

1. Introduction

Citizens’ Climate Europe (CCE) est l’entité européenne représentant une organisation mondiale connue sous le nom de Citizens’ Climate Lobby (CCL), une organisation non partisane qui défend spécifiquement le prélèvement carbone et le revenu climatique. CCL (y compris le CCE) est composé de citoyens formés, qui sont essentiellement tous des bénévoles. Ces lobbyistes citoyens travaillent pendant leur temps libre pour établir et maintenir des relations respectueuses avec les décideurs politiques de tous les partis afin de promouvoir les politiques de prélèvement carbone et de revenu climatique.

Bien que CCL reconnaisse que le prélèvement carbone et le revenu climatique ne sont pas les seules politiques nécessaires pour atténuer le changement des consommateurs, c’est celle sur laquelle l’organisation choisit de se concentrer car elle a été démontrée par de nombreux experts comme étant particulièrement efficace. CCL appelle à une tarification en amont des sources d’émissions de gaz à effet de serre qui augmente de manière crédible et régulière chaque année afin d’envoyer un signal de prix clair qui permette aux entreprises et aux particuliers de mieux planifier leurs investissements. CCL propose également que les revenus générés par ce prix du carbone soient reversés aux citoyens sous la forme d’un revenu climatique afin de rendre une tarification du carbone ambitieuse socialement et politiquement réalisable.

CCL a commencé ses activités en 2007 en Amérique du Nord – principalement aux États-Unis et au Canada – et compte aujourd’hui plus de 500 groupes actifs dans 60 pays différents à travers le monde, avec près de 200 000 membres bénévoles répertoriés. Outre l’entité paneuropéenne (CCE), CCL est également représenté en Europe au niveau de chaque pays par des sections nationales. Au moment de la rédaction du présent document, il y avait 11 groupes de ce type dont les activités sont bien établies (Allemagne, Belgique, Danemark, Espagne, France, Norvège, Pays-Bas, Pologne, Portugal, Royaume-Uni et Suède), ainsi que deux branches nouvellement créées ou en cours de création (Bulgarie et Roumanie).

CCL a le statut de société civile au sein du G7, du G20, de la CCNUCC, de la Banque mondiale et du FMI. Elle est également un partenaire stratégique fondateur de la Carbon Pricing Leadership Coalition (CPLC). Formée lors de la journée d’ouverture de la COP21 à Paris, la CPLC rassemble des dirigeants de gouvernements, d’entreprises, d’ONG, d’organisations de lutte contre la maladie d’Alzheimer et d’organisations civiques pour étudier et promouvoir la tarification du carbone en tant qu’instrument permettant de limiter le réchauffement à 1,5 °C. Le secrétariat de la CPLC est administré par la Banque mondiale. Ses 34 partenaires gouvernementaux comprennent 10 États membres de l’UE, tandis que sa liste de 164 partenaires du secteur privé comprend un grand nombre des plus grandes entreprises européennes. Lors de la COP22 à Marrakech, la CPLC a réuni une commission de haut niveau sur le prix du carbone afin de produire un rapport phare en 2017 sur la tarification du carbone (Stiglitz et Stern 2017).

CCE et CCL reconnaissent que l’UE dispose de nombreuses politiques climatiques existantes et de longue date, ce qui rend peu probable l’adoption d’une réglementation unique et globale sur le prélèvement carbone et le revenu climatique dans le cadre de l’Europe. Toutefois, les principes fondamentaux qui sous-tendent la solution de CCL devraient toujours être utilisés pour guider les réformes entreprises dans le cadre du Green Deal. Cette note d’orientation présente ces principes fondamentaux et examine comment ils pourraient être intégrés dans le cadre réglementaire actuel de l’UE.

2. Pourquoi maintenant ?

Le Green Deal vise à placer le changement climatique au cœur de toutes les grandes politiques de l’UE, et la feuille de route du Green Deal de la Commission européenne présente un plan ambitieux pour y parvenir à court terme. Mais il y a une limite au temps et à l’énergie que l’UE peut consacrer à ses négociations internes sur le climat, et cet exercice épuisera considérablement ses ressources politiques. Par conséquent, une fois que les réformes du Green Deal auront été approuvées, il pourrait s’écouler bien plus de dix ans avant que l’UE ne soit à nouveau prête à tenter une révision majeure.

L’importance du Green Deal s’étend bien au-delà de l’Europe. L’UE a toujours été le chef de file de l’action climatique parmi les plus grandes économies du monde. Elle doit donc partir du principe qu’aucune autre grande économie n’acceptera de plans d’atténuation plus ambitieux que la sienne. En d’autres termes, les plans de l’UE pourraient effectivement fixer un plafond aux engagements que les autres régions sont prêtes à prendre.

Malheureusement, le temps presse lorsqu’il s’agit d’atténuer le changement climatique. Le « Green Deal » pourrait donc bien représenter l’unique occasion pour l’UE de réformer sa politique climatique dans les délais exigés par la science. Si c’est le cas, cela signifie que les décisions prises aujourd’hui détermineront si les efforts de l’UE pour atténuer le changement climatique – et convaincre le reste du monde d’en faire autant – seront couronnés de succès ou non. Il est donc crucial que les politiques actuellement envisagées soient aussi ambitieuses que possible et prennent en compte l’ensemble du paysage réglementaire à la fois. 

La Commission apprécie déjà clairement ces points – sa communication sur le « Green Deal » énonce explicitement des objectifs ambitieux et transversaux, et ses efforts de sensibilisation indiquent qu’elle souhaite que le « Green Deal » soit aussi audacieux et complet que possible. Nous les réitérons néanmoins dans l’espoir qu’aucune bonne option ne soit écartée à l’avance simplement parce qu’elle pourrait être plus difficile politiquement. Ce n’est pas le moment de procéder à des améliorations progressives, mais à des réformes globales. Il n’y aura peut-être pas d’autre chance.

3. Principes fondamentaux

La proposition du CCL repose sur quatre grands principes : 

1. Un prix du carbone prévisible et en constante augmentation,
2. Le recyclage des recettes au profit des citoyens de manière équitable et transparente,
3. Un ajustement à la frontière pour le carbone, et
4. Un prix du carbone simple et harmonisé pour l’ensemble de l’économie. 

Partant d’une ardoise vierge, ces principes permettraient d’élaborer une politique unique et globale : un prix carbone et un revenu climatique, la solution que le CCL préconise à l’échelle mondiale. Cependant, dans l’UE, où des politiques ambitieuses pour le climat sont heureusement déjà en place, nous reconnaissons qu’une réglementation globale de prélèvement carbone et de revenu climatique est peu probable. Toutefois, les principes fondamentaux du CCL restent un guide utile pour les discussions sur les futures réformes.

Principe Fondamental 1 : Un prix du carbone prévisible et en constante augmentation 

La stimulation des investissements dans la décarbonisation est un objectif clé de la tarification du carbone. Les technologies et les processus nécessaires à la décarbonisation de nombreuses activités ne sont pas encore techniquement ou économiquement viables, du moins pas à l’échelle requise. Dans plusieurs cas, ils doivent encore être développés. Pour que ces technologies puissent progresser et être adoptées, des investissements importants à long terme sont nécessaires. Actuellement, cependant, ces investissements sont bien inférieurs au niveau nécessaire (AIE 2020). 

Plus la décarbonisation sera retardée, plus elle finira par coûter cher. Pour atteindre les objectifs en 2030 et au-delà, il faut commencer à travailler sérieusement dès maintenant. Sinon, il faudra l’accélérer considérablement dans les années à venir (PNUE 2019), ce qui augmentera certainement les dépenses. Pire encore, si les retards sont suffisamment graves pour que les coûts augmentent, les dirigeants seront soumis à une pression politique intense pour assouplir les réglementations. De manière perverse, une forte augmentation des coûts peut même amener les acteurs à s’attendre à une telle intervention, ce qui retardera encore plus l’action et augmentera la probabilité qu’une telle intervention ait effectivement lieu (Acworth et al. 2017). En bref, les politiques climatiques doivent offrir de fortes incitations à réaliser dès maintenant des investissements importants à long terme. 

L’efficacité des politiques climatiques pour stimuler ces investissements dépendra de la capacité des acteurs à les traduire en impacts financiers, ce qui ne va pas de soi. Pour diverses raisons, les acteurs peuvent sous-estimer les futurs impacts financiers des mesures qui limitent les émissions par des plafonds et des normes (Acworth et al. 2017).

Par exemple, les cycles de planification des entreprises s’étendent rarement au-delà de 5-6 ans. Au-delà de ce point, les implications de la politique climatique deviennent de plus en plus abstraites. Les décideurs peuvent donc sous-estimer la valeur de rareté de la capacité à émettre en dehors du court terme et retarder les investissements de décarbonisation jusqu’à ce que les coûts deviennent plus tangibles (ibid). 

En outre, dans le cadre d’un système de plafonnement et d’échange, la projection des coûts est encore compliquée par le fait qu’ils sont fonction non seulement du plafond lui-même, mais aussi de la demande de quotas d’émission pour toutes les installations qu’elle couvre. La demande de quotas dépend à son tour de multiples facteurs, notamment l’ambition climatique des entreprises, les technologies dont elles disposent (dont certaines n’existent peut-être pas encore), l’évolution de la demande pour leurs produits finaux et tout chevauchement des politiques auxquelles elles sont soumises (par exemple, objectifs en matière d’énergies renouvelables, législation sur l’élimination progressive du charbon, normes d’émission, etc.) Ainsi, une entreprise donnée dans le cadre d’un système de plafonnement et d’échange doit d’abord tenter de projeter tous les facteurs ci-dessus pour chaque installation du système avant de pouvoir intégrer une estimation du prix du carbone dans ses décisions d’investissement. Si le plafond s’applique à plusieurs secteurs, l’entreprise devra les prendre tous en considération, y compris ceux dont elle est moins bien informée. Et, en fonction de l’horizon d’investissement de l’entreprise, ces projections devront s’étendre sur des années, voire des décennies. Il est clair que ce n’est pas une tâche simple. 

En outre, les entreprises qui souhaitent préserver leur compétitivité et leurs marges peuvent ne pas prendre de mesures significatives si d’autres entreprises du secteur ne le font pas avant elles. Mais si cette mentalité est répandue, elle pourrait créer un cercle vicieux d’inaction qui retarderait les investissements à faible intensité de carbone dans l’ensemble du secteur. Cela pourrait à son tour entraîner un choc soudain sur les prix qui se traduirait par des efforts de lobbying visant à affaiblir la politique climatique.

En bref, l’incapacité à comprendre les conséquences à long terme de l’inaction sur les résultats financiers entraînera probablement un sous-investissement dans les solutions à faible intensité de carbone et un surinvestissement dans les infrastructures à forte intensité de carbone, ce qui augmentera le risque d’échouer (Acworth et al. 2017). 

Le principe de base de la tarification du carbone est l’efficacité. En fait, l’article 1 de la directive ETS stipule explicitement que l’objectif du système est de « promouvoir la réduction des émissions de gaz à effet de serre d’une manière rentable et économiquement efficace ». Cependant, pour exploiter réellement l’efficacité potentielle de la tarification du carbone, le signal à long terme du système doit être clair et se traduire par une action immédiate, même en présence des défis et des biais évoqués ci-dessus. La meilleure façon de donner un tel signal est de mettre en place un prix du carbone crédible et en constante augmentation. En éliminant la nécessité de traduire les politiques en résultats, le coût de la poursuite des émissions devient beaucoup plus important.

Bien que le système communautaire d’échange de quotas d’émission (ETS) fixe un plafond en constante diminution pour les émissions autorisées, il ne fournit pas de signal de prix explicite. En théorie, cela n’est peut-être pas nécessaire pour que le système réussisse. Mais les questions abordées ci-dessus suggèrent qu’il serait bénéfique de compléter le plafond de l’ETS par un instrument garantissant un prix minimum qui augmente de manière prévisible. En effet, une enquête informelle menée auprès des principaux participants au ETS pour le rapport sur l’état de l’ETS en 2020 a révélé que 62 % des personnes interrogées étaient en désaccord avec l’affirmation selon laquelle les « paramètres de la phase 4 de l’ETS conduiraient à des modèles de prix conformes à une trajectoire nette zéro en 2050 » (dont 22 % fortement en désaccord, contre le rapport de 2019) (Marcu et al. 2020). Les prix des quotas s’étant effondrés en mars 2020, les modèles de prix à court terme pourraient devenir encore plus désalignés. En bref, une réforme pourrait être nécessaire pour garantir que les entreprises interprètent correctement la valeur d’une décarbonisation ambitieuse.

Plus précisément, nous proposons que le prix minimum commence près des niveaux actuels pour donner aux acteurs le temps de s’adapter, mais qu’il augmente de manière prévisible et régulière chaque année selon un calendrier clairement défini. Par exemple, selon une étude réalisée aux États-Unis en 2014, un prix initial de 15 $/tCO₂e, augmentant à un rythme de 10 $/tCO₂e chaque année, aurait été suffisant pour atteindre la plupart des objectifs de réduction alors en vigueur dans le pays (Nystrom et Luckow, 2014). Bien entendu, l’UE devrait procéder à sa propre analyse actualisée pour estimer une trajectoire de prix optimale. Elle devrait également conserver la flexibilité nécessaire pour réviser le niveau plancher afin de s’adapter à de meilleures informations et à des évolutions inattendues. Mais ce travail devrait commencer au plus tôt, car le taux d’augmentation dépendra du moment où la politique sera mise en place – plus elle sera mise en œuvre tardivement, plus la hausse devra être forte. En effet, étant donné le potentiel du prélèvement carbone et du revenu climatique, l’UE devrait envisager sérieusement de commander une telle étude avant même d’envisager de poursuivre la politique.

Principe Fondamental 2 : Recyclage des recettes au profit des citoyens de manière équitable et transparente

L’objectif de la tarification du carbone est environnemental et non fiscal, ce qui plaide fortement en faveur d’une neutralité des revenus. Beaucoup a été écrit sur ce sujet, et les propositions pour un revenu climatique égal versé à tous les citoyens ont recueilli un soutien considérable. Plus particulièrement, plus de 3 500 économistes ont signé une déclaration publiée l’année dernière dans le Wall Street Journal, appelant à une taxe américaine sur le carbone et dividende, dont 27 lauréats du prix Nobel, les quatre derniers anciens présidents du conseil d’administration de la Réserve Fédérale des États-Unis et deux anciens secrétaires du Trésor américain  (Akerlof et al. 2019). Parmi les autres options fréquemment débattues pour le recyclage des recettes figurent (i) l’investissement dans des produits alternatifs à faible teneur en carbone, (ii) une aide ciblée pour les segments de la population les plus touchés par les politiques climatiques ou (iii) une combinaison de plusieurs approches, dont l’une est souvent un revenu climatique. Comme l’a conclu la Commission de haut niveau sur la tarification du carbone, le choix optimal dépend des circonstances propres à chaque juridiction (Stiglitz et Stern 2017 ; FMI 2019). Ce choix doit tenir compte de la faisabilité politique, de l’équité sociale et de l’aspect pratique, ainsi que des interactions avec les autres politiques et objectifs climatiques de la juridiction. Dans le contexte européen, nous pensons que la meilleure approche consiste à restituer les recettes perçues dans chaque État membre à ses citoyens au prorata sous forme de revenu climatique, et ce pour plusieurs raisons.

La considération la plus importante est la réalité politique. En supposant que les entreprises ne peuvent pas décarboniser à coût zéro (car sinon elles l’auraient probablement fait), toute politique de réduction des émissions – qu’elle soit explicite ou non dans la tarification du carbone – est susceptible d’augmenter les prix à la consommation. Cela sera presque certainement impopulaire. Mais en reversant aux citoyens les revenus générés par un prix explicite du carbone, on s’attaque de front à ce problème.  Si les enquêtes indiquent que certaines populations sont sceptiques à l’égard des systèmes de prélèvement carbone et de revenu climatique, les faits suggèrent que c’est parce qu’elles ne croient pas qu’elles recevraient effectivement un revenu climatique si la politique était adoptée (de nombreuses personnes interrogées le déclarent explicitement) (Sapienza et Zingales 2013). Cela constitue un obstacle à la mise en œuvre initiale, mais pas au maintien de la politique. Une fois qu’un revenu climatique sera en place et que les gens recevront effectivement de l’argent, leur perception changera. C’est ce qui s’est produit au Canada lorsque des programmes similaires ont été adoptés (Murray et Rivers 2015). En revanche, l’investissement des revenus dans des alternatives vertes et des programmes sociaux serait moins visible pour les citoyens, et l’association avec la tarification du carbone serait moins évidente. Par conséquent, nous pensons qu’un revenu climatique est le meilleur, et peut-être le seul, moyen de maintenir le soutien des électeurs pour une tarification ambitieuse du carbone.

Pour certaines parties de la population, l’augmentation du coût de la vie due à la tarification du carbone peut être substantielle par rapport à leurs revenus. Indépendamment de l’adhésion des électeurs, il est nécessaire de soutenir ces ménages. Bien qu’imparfait, un revenu climatique proportionnel est une approche pragmatique pour y parvenir, surtout s’il est complété par d’autres politiques. Associé à un prélèvement carbone, il permet de garantir que les personnes dont l’empreinte carbone est la plus importante paient davantage dans le système, tandis que celles dont l’empreinte est inférieure à la moyenne paient moins. En outre, l’empreinte carbone est fortement corrélée à la consommation globale, qui est à son tour fortement corrélée à la richesse, la taxe et le revenu climatique sont généralement progressifs et devraient générer des bénéfices nets pour la majorité des ménages (Boyce 2020).

Enfin, la tarification du carbone ne fonctionnera pas dans le vide. Elle peut et doit être accompagnée par d’autres politiques pour financer des alternatives propres et fournir un soutien socio-économique ciblé (Stiglitz et Stern 2017). Mais ces mesures ne doivent pas être subordonnées aux recettes de la tarification du carbone.

Comme le souligne la communication sur le « Green Deal », la décarbonisation est une opportunité à long terme pour l’Europe. Les économies futures seront basées sur des produits et services à faible teneur en carbone. Investir dans ces produits et services à un stade précoce donnerait à l’UE un avantage concurrentiel précieux. Mais tout comme le financement public du développement de l’internet n’a pas été financé par une taxe sur les utilisateurs de télécommunications, l’investissement dans la future économie européenne à faible intensité de carbone ne devrait pas dépendre des recettes de la tarification du carbone. En outre, nombre de ces investissements pourraient être justifiés par leurs seuls avantages environnementaux et sanitaires, même si le changement climatique n’est pas un problème. À plus d’un titre, les investissements dans la décarbonisation seront rentables. Mais tous ces bénéfices à long terme ne profiteront pas aux personnes dont le coût de la vie augmente aujourd’hui en raison de la tarification du carbone. Par conséquent, le financement de ces investissements ne devrait pas être lié aux revenus de la tarification du carbone.

De même, il n’est pas nécessaire que les mécanismes de soutien social au sens large soient liés à la tarification du carbone. S’il est vrai que les politiques climatiques vont supprimer des emplois dans des secteurs spécifiques et imposer des coûts à certains consommateurs plus qu’à d’autres, ces politiques ne sont pas la seule cause de ces problèmes. L’automatisation et la mondialisation ont également éliminé un nombre important d’emplois, notamment ceux occupés par des travailleurs ayant un niveau d’éducation plus faible. Et on peut dire que la prépondérance des personnes vivant dans la précarité est davantage due à des problèmes structurels tels que l’inégalité et la réduction des dépenses sociales qu’à des politiques environnementales (Vona 2019). Ainsi, bien que les politiques environnementales risquent d’exacerber le chômage et la précarité, ces problèmes sont en fin de compte le résultat de questions structurelles plus profondes. Ils doivent certainement être abordés, mais ils méritent une réponse beaucoup plus complète que la seule tarification du carbone ne peut le faire. 

En bref, un revenu climatique peut ne pas être l’approche théoriquement optimale dans le cadre des modèles utilisés pour évaluer la tarification du carbone de manière isolée. Mais en réalité, il n’est pas nécessaire qu’elle (et ne le devrait d’ailleurs pas) fonctionne toute seul, et représente probablement le meilleur équilibre entre praticabilité, équité et acceptabilité politique. 

Principe Fondamental 3 : Un ajustement à la frontière du carbone

Avec la hausse du prix du carbone, la diminution de l’offre de quotas de l’ETS et le resserrement des autres politiques climatiques, il est à craindre que les industries à forte intensité de carbone de l’UE transfèrent leurs activités à l’étranger – ce que l’on appelle la fuite de carbone. Si cela se produit, les travailleurs européens perdront leur emploi et le Green Deal sera probablement blâmé, ce qui érodera sérieusement son soutien. Les fuites de carbone signifieraient également que les émissions ne sont pas éliminées, mais seulement déplacées, ce qui réduirait l’impact global des efforts locaux de l’UE. Pour parer à ce risque, CCL propose la mise en place d’un ajustement carbone à la frontière (BCA) qui garantirait que les importations de biens à forte intensité de carbone soient soumises à un niveau de tarification du carbone similaire à celui des produits nationaux comparables.

Jusqu’à présent, l’impact des fuites de carbone sur l’empreinte carbone globale de l’UE a été relativement faible. Toutefois, ce n’est pas parce qu’il ne s’agit pas d’un risque grave, mais parce que la décarbonisation a jusqu’à présent été relativement bon marché pour la plupart des entreprises, voire souvent une économie. Mais à mesure que les coûts de la décarbonisation augmenteront, cela changera probablement. Déjà, après l’augmentation des prix des quotas européens à la suite des négociations sur les réformes de l’ETS en 2018, on a constaté une nette augmentation des importations d’électricité en provenance des pays voisins de l’UE, dont l’intensité moyenne en carbone est nettement supérieure à celle de l’électricité produite sur le territoire national (Rosslowe et al. 2020). Et à mesure que la décarbonisation s’accentue, les coûts continueront d’augmenter. Par exemple, il est assez facile d’atteindre une part de 20 % d’énergies renouvelables variables dans le mix énergétique, car cela ne porte pas gravement atteinte à la flexibilité du système. Mais pour atteindre une part de 100 %, voire même de 50 % d’énergies renouvelables, il faut une refonte complète du système (IRENA, AIE et REN21 2018). Pour financer des changements d’une telle ampleur, les coûts pour les producteurs nationaux augmenteront, du moins dans un premier temps. S’ils ne sont pas protégés, des fuites de carbone pourraient s’ensuivre. C’est particulièrement vrai aujourd’hui, alors que les prix des combustibles fossiles n’ont jamais été aussi bas et que de nombreux gouvernements soutiennent activement leurs entreprises à forte intensité de carbone (Vivid Economics and Finance4Biodiversity 2020).

Cela dit, on pourrait argumenter que les fuites de carbone sont déjà traitées par le biais de quotas gratuits. Mais cette approche est sub-optimale. D’autant plus qu’elle prive les États membres et leurs citoyens de dizaines de milliards d’euros de revenus. On a supposé que les entreprises feraient profiter les consommateurs des avantages des quotas gratuits sous la forme de prix plus bas. Mais des travaux réalisés à la demande de la Commission ont montré que de nombreuses entreprises ont quand même augmenté les prix et ont ainsi réalisé des bénéfices exceptionnels (de Bruyn et al. 2015). En outre, les quotas gratuits sont une solution de confrontation plutôt que de coopération, car ils n’incitent guère les entreprises étrangères à modifier leurs comportements. En revanche, un BCA favoriserait les producteurs de carbone les moins avancés, quel que soit leur lieu d’implantation. Les entreprises étrangères qui exportent vers l’Europe pourraient en fait acquérir un avantage concurrentiel en se décarbonisant plus rapidement, ce qui pousserait les entreprises nationales à accélérer elles aussi leurs efforts. Ainsi, en dépit de certaines affirmations selon lesquelles un BCA est protectionniste, il est à bien des égards plus équitables que l’approche actuelle. Et en fin de compte, cette concurrence profiterait aux consommateurs européens en minimisant l’inflation des prix à mesure que les coûts de réduction augmentent.

Par ailleurs, dans le cadre de l’approche actuelle, les entreprises de l’UE importent déjà une quantité importante de carbone sans frais. Cela n’est peut-être pas surprenant, car des recherches récentes ont révélé que les matériaux en amont à forte intensité de carbone se heurtent à très peu de barrières commerciales en général, contrairement aux produits « plus propres » en aval, qui sont beaucoup plus protégés (Shapiro 2020). Les importations brutes de CO₂ de l’UE s’élevaient à 1,2 Gt en 2015, soit plus de ⅓ de ses émissions territoriales de CO₂ (OECD n.d.). Autrement dit, si ces importations étaient un pays, il serait le 5^ème émetteur mondial. Les émissions importées ont lentement diminué ces dernières années, mais le CO₂ net importé par le bloc était encore ⅓ plus élevé en 2017 qu’en 1990 (sur une base par habitant, il était 27% plus élevé) (Global Carbon Project n.d.). Ces tendances sont peut-être davantage dues à des facteurs autres que les fuites de carbone (par exemple, les coûts plus faibles de la main-d’œuvre et des matériaux dans les pays en développement), mais les entreprises ont néanmoins besoin de meilleures incitations pour limiter leurs importations de produits à forte intensité de carbone. Tant que l’UE ne s’attaquera pas à ce problème, ses appels au reste du monde pour qu’il décarbonise risquent de sembler fallacieux. En bref, l’UE doit se concentrer davantage sur ses émissions liées à la consommation.

Pour que le Green Deal réussisse, les risques de fuite de carbone doivent être atténués. En effet, la Pologne, dernier pays à avoir résisté à la loi européenne sur le climat, a explicitement fait référence à un BCA comme condition préalable nécessaire pour que l’UE atteigne un niveau d’émissions nettes zéro (Simon 2020). Cela est compréhensible, étant donné que les économies de l’UE les plus exposées à l’exportation de biens à forte intensité de carbone sont celles des États membres les plus pauvres de l’Est. Et les clients de 71 % de ce carbone exporté sont d’autres États membres de l’UE (OECD, s.d.). En d’autres termes, les États membres de l’Est sont ceux qui sont le plus directement en concurrence avec les importations à forte intensité de carbone pour les clients de l’UE. Pourtant, comme nous l’avons décrit ci-dessus, l’UE ne fait actuellement que peu de choses pour protéger les biens à forte intensité de carbone produits en amont par ces États membres, ce qui contraste fortement avec les importantes protections offertes aux industries en aval, qui sont principalement concentrées dans les États membres les plus riches. En outre, des mesures d’incitation sont nécessaires pour garantir que l’empreinte carbone de l’UE, basée sur la consommation, diminue à un rythme similaire à celui de ses émissions territoriales. Le système actuel de quotas gratuits et d’aides d’État n’y est pas parvenu à ce jour, et il ne répond pas au critère d’efficacité, car il transfère trop d’avantages économiques aux entreprises au détriment des consommateurs et des budgets publics.

Pour toutes ces raisons, un BCA est nécessaire. Il peut être conçu de plusieurs façons, mais il doit être suffisamment ambitieux pour s’attaquer véritablement aux problèmes que nous venons de décrire, et suffisamment souple pour s’adapter aux efforts déployés pour l’éviter. Et, compte tenu de l’importance croissante des émissions importées dans l’UE, ainsi que de leur rythme de diminution plus lent, le BCA devrait également s’inscrire dans un changement de paradigme plus large dans lequel l’UE met davantage l’accent sur son empreinte basée sur la consommation (peut-être même dans la mesure où un objectif explicite basé sur la consommation est inclus dans la loi européenne sur le climat).

Principe Fondamental 4 : Simplicité

L’une des clés de l’efficacité d’une politique est la simplicité. En effet, l’un des piliers des principes de l’OECD pour la réussite de la tarification du carbone est qu’elle doit être claire dans sa conception et sa mise en œuvre (OECD et Banque mondiale 2015). Cela réduit les charges administratives, rend les obligations de conformité plus claires pour ceux qu’elles concernent et rend la politique plus transparente et plus crédible. Dans l’UE, les objectifs climatiques sont ciblés par le biais de plusieurs trains de mesures différents, qui se chevauchent à des degrés divers. Ce n’est pas nécessairement un problème étant donné la nécessité de politiques complémentaires décrites ci-dessus. Mais il n’est pas encore clair que toutes ces politiques sont entièrement additives et ne nuisent pas à l’efficacité des autres (Marcu et al. 2020). Dans un monde théorique, il serait préférable de repenser l’approche de l’UE de manière empirique, en partant de la base pour tenir compte des nouvelles informations et idées, mais cela demanderait évidemment plus de temps et d’énergie que ce qui est disponible dans la réalité. Il est néanmoins important de maintenir une vision de simplicité et de tenter de s’en rapprocher au fil du temps, à mesure que les politiques climatiques sont élargies et révisées. Cette vision doit également prendre en compte l’univers complet des politiques, plutôt que de considérer chacune d’entre elles isolément. Une telle simplification permettrait de réduire les dépenses administratives et de rendre la mise en conformité moins coûteuse au sein de l’UE. Et cette simplification augmenterait la capacité de leadership de l’UE en permettant à d’autres régions de reproduire plus facilement son approche (en particulier celles qui manquent des ressources et des institutions fortes nécessaires pour mettre en œuvre des programmes compliqués).

En ce qui concerne la tarification du carbone, la simplicité signifie un prix harmonisé pour le plus grand nombre possible de sources d’émissions. Les combustibles fossiles sont responsables d’environ ⅔ des émissions totales de gaz à effet de serre, et la façon la plus simple de les capturer dans un système de tarification du carbone serait de faire payer le prix applicable entièrement en amont – au point d’extraction (« à la tête du puits ») ou au moment de l’importation (par exemple, là où un pétrolier décharge sa cargaison). En l’absence de cela, la meilleure solution consiste à faire payer les utilisateurs les plus en amont de ces combustibles fossiles, comme c’est généralement le cas dans le cadre de l’ETS. Cependant, cela crée encore quelques difficultés. Par exemple, l’extension de la directive sur la taxation de l’énergie (ETD) à un ensemble plus large de combustibles peut être freinée par les préoccupations relatives à un éventuel double comptage pour les installations de l’ETS.

En résumé, même s’il faudra du temps pour y parvenir et que certaines exceptions ciblées pourraient encore être nécessaires (à condition qu’elles soient bien justifiées), le passage à un prix harmonisé pour toutes les principales sources d’émissions, idéalement facturé entièrement en amont lorsque cela est possible, devrait faire l’objet de discussions politiques explicites et objectives.

4. Principales politiques de l’UE considérées

L’UE aborde ses objectifs en matière de changement climatique par le biais d’un ensemble de politiques qui se chevauchent partiellement. Celles-ci sont liées par le cadre pour le climat et l’énergie de 2030 (le cadre de 2030), qui fixe l’objectif d’une réduction de 40 % des émissions territoriales au niveau de l’UE d’ici 2030 (par rapport à 1990). Ce cadre sera vraisemblablement remplacé par la nouvelle loi européenne sur le climat (la loi sur le climat) qui est en cours de négociation au moment de la rédaction du présent document. La loi sur le climat établira un objectif contraignant de réduction nette zéro au niveau de l’UE pour 2050. Elle porterait aussi probablement l’objectif de 2030 à au moins 50-55%.

Outre le cadre de 2030 et la loi sur le climat, trois autres politiques sont particulièrement pertinentes pour illustrer la manière dont les principes de CCL pourraient fonctionner dans le paysage réglementaire de l’UE :

• Le système d’échange de quotas d’émission (ETS) : L’ETS s’applique aux émissions produites dans l’UE par des installations essentiellement stationnaires pour des activités spécifiques – principalement la production de chaleur et d’électricité et les applications industrielles. À l’heure actuelle, il couvre environ la moitié des émissions territoriales de l’UE. Les installations couvertes sont tenues de suivre et de déclarer leurs émissions, et de restituer un nombre correspondant de permis d’émission, autrement appelés « quotas de l’UE » (EUA). Les quotas européens peuvent être acquis de trois manières : (i) en les achetant lors de ventes aux enchères régulières organisées par l’UE ou les États membres ; (ii) en accordant des quotas gratuits aux installations des secteurs considérés comme fortement exposés aux fuites de carbone ou (iii) en achetant des quotas européens sur les marchés secondaires. Chaque État membre se voit attribuer une part de l’offre totale de quotas de l’UE – en grande partie sur la base de son profil d’émissions historiques – et a droit à tous les revenus nets de la mise aux enchères de ces quotas. Les États membres doivent consacrer au moins 50 % de ces recettes aux programmes liés au climat, mais sinon, peu de restrictions sont imposées sur l’utilisation des recettes. Les États membres sont également autorisés à dépenser les recettes sous forme d’aides d’État pour compenser jusqu’à 75 % des coûts indirects de l’ETS (par exemple, augmentation des prix de la chaleur et de l’électricité) pour les entreprises en aval de la chaîne de valeur, sous réserve de l’approbation d’un plan à cet effet par l’UE. Le plafond de l’offre de quotas européens est réduit linéairement chaque année à un taux de 1,74 % (par rapport à l’année de référence), qui s’accélérera pour atteindre 2,2 % en 2021-2030. En outre, si la quantité de quotas encore en circulation (c’est-à-dire non restitués) dépasse un certain seuil au cours d’une année donnée, les quotas qui auraient autrement été mis aux enchères l’année suivante seront plutôt placés dans une réserve de stabilité du marché (RSM) à hauteur de cet excédent. Si cette tendance devait s’inverser sensiblement au cours des années suivantes, les quotas européens de la RSM pourraient être libérés pour éviter un déficit. À partir de 2023, cependant, les quotas européens du RSM qui dépassent les volumes mis aux enchères l’année précédente seront annulés définitivement.
• Le règlement sur le partage de l’effort (ESR) : L’ESR fixe des objectifs contraignants pour la réduction de toutes les émissions de gaz à effet de serre non soumises à l’ETS. Les deux politiques sont donc étroitement liées. En fait, la première étape pour convenir des obligations de l’ESR a été de déterminer comment répartir la charge de la réalisation de l’objectif de réduction du cadre de 2030 entre l’ensemble des secteurs soumis à l’ETS et les secteurs non soumis à l’ETS. En vertu du cadre de 2030, les secteurs couverts par l’ETS doivent réduire leurs émissions de 43 % par rapport à 2005, tandis que l’objectif de réduction des secteurs non couverts par l’ETS (c’est-à-dire l’ESR) est fixé à 30 %. L’objectif supérieur attribué à l’ETS était fondé sur l’hypothèse que les secteurs relevant de l’ETS seraient en mesure de réduire leurs émissions de manière plus efficace. En ce qui concerne l’ESR, « l’effort » requis pour atteindre l’objectif de réduction des émissions de 30 % au niveau de l’UE n’est pas « partagé » de manière égale par tous les États membres : chaque État membre s’est vu attribuer un objectif de réduction individuel – basé principalement sur son PIB par habitant – allant de 0 % (c’est-à-dire fixe) à 40 %. Les objectifs de réduction des États membres sont ensuite convertis en allocations annuelles d’émissions (AEA), qui fixent une limite à la quantité d’émissions qu’un État membre peut générer chaque année dans les secteurs non couverts par l’ETS, et qui sont réduites de manière linéaire chaque année afin d’atteindre le niveau d’émissions visé par l’État membre en 2030. Il appartient entièrement à chaque État membre de déterminer comment il restera en dessous de son plafond AEA chaque année. Mais s’il dépasse le plafond une année, il est pénalisé par une réduction supplémentaire de 8 % de son AEA l’année suivante. Cependant, l’ESR comprend un certain nombre de dispositions permettant aux États membres une certaine flexibilité dans le respect de leurs plafonds. En particulier, si un État membre reste en dessous de son plafond d’AEA, il peut vendre ses AEA excédentaires aux États membres qui sont en déficit. Il est à noter que cette caractéristique, associée aux objectifs hétérogènes de l’ESR, introduit effectivement un mécanisme implicite de redistribution entre les États membres.
• La directive sur la taxation de l’énergie (ETD) : La ETD est antérieure à l’ETS et à l’ESE, bien qu’elle ait été négociée à l’époque où l’ETS était en cours d’élaboration. Finalisée en 2003, elle fixe des niveaux minimums de droits d’accises pour des sources d’énergie spécifiques (essentiellement les carburants, les combustibles et l’électricité). L’idée qui sous-tend la ETD est que, comme ces carburants sont généralement « transportables », des niveaux de taxation minimums doivent être spécifiés pour permettre aux États membres de faire payer leur utilisation sans risque de concurrence fiscale de la part des pays voisins au sein du marché unique. Une des principales (sinon la seule) motivations de ces taxes est la protection de l’environnement, bien que celle-ci s’étende au-delà du changement climatique à d’autres questions (par exemple la pollution atmosphérique locale). En effet, les minimums de l’ETD ne sont pas basés explicitement sur la teneur en carbone d’un carburant, mais plutôt sur le volume consommé. Le niveau fixé pour l’électricité, par exemple, est le même, qu’elle soit produite à partir de charbon, de gaz ou d’énergies renouvelables propres. La ETD complète l’ETS en ce sens que l’ETS s’applique généralement aux émissions produites par des installations « fixes », tandis que la ETD s’applique principalement à la consommation de combustibles « transportables ». Lorsque les deux politiques se chevauchent occasionnellement, elles ne sont pas toujours cohérentes. Cela n’est pas totalement illogique, étant donné que les intentions initiales de chaque politique étaient différentes. Mais dans le contexte du Green Deal, ces incohérences devraient maintenant être réexaminées.

5. À quoi pourraient ressembler les principes fondamentaux de CCL dans la politique de l’UE 

CCL est actif tant au niveau de l’UE qu’au sein des États membres. Notre objectif premier est la mise en œuvre à l’échelle de l’UE d’un prélèvement  carbone et d’un revenu climatique, car c’est évidemment ce qui aurait le plus d’impact. En outre, certains éléments de la proposition de CCL, notamment le BCA, ne peuvent être efficacement mis en œuvre qu’au niveau de l’UE. Toutefois, certains États membres évaluent actuellement des politiques nationales qui ressemblent à la taxe sur les émissions de carbone et au revenu climatique. CCL soutient ces efforts, mais uniquement en tant que mesures temporaires jusqu’à ce qu’une politique au niveau de l’UE puisse être adoptée, et certainement pas en tant que condition préalable à une action au niveau de l’UE. En outre, l’introduction de plusieurs politiques nationales hétérogènes pourrait rendre plus difficile la création d’une politique européenne. Il est donc important que les responsables politiques de l’UE commencent dès maintenant à réfléchir à la manière dont une taxe et un revenu climatique sur le carbone à l’échelle de l’UE seraient conçus et à s’engager avec les États membres qui élaborent une tarification du carbone au niveau national afin de garantir que les deux niveaux de politique ne s’opposent pas.

Pour faciliter ces discussions, nous présentons ci-dessous plusieurs options de mise en œuvre qui illustrent les voies que l’Europe pourrait emprunter pour mieux intégrer les principes de CCL dans les cadres européens existants. Bien que toutes ces options s’écartent dans une certaine mesure de la proposition principale de CCL, chacune d’entre elles satisfait généralement à ses principes fondamentaux. Ce ne sont probablement pas les seules options pour mettre en œuvre les recommandations de CCL, mais elles servent à illustrer qu’il est possible de le faire dans le cadre des politiques européennes existantes. 

Option 1 : Transformer l’ETD en un prix du carbone pour l’ensemble de l’économie 

Cette approche permettrait d’étendre l’ETD à toutes les utilisations de combustibles fossiles et de réviser sa méthodologie de manière que les niveaux d’imposition minimums soient explicitement basés sur sa teneur en carbone. À la suite d’une telle réforme, l’ETD fournirait effectivement un prix explicite du carbone.

• Modifications de l’ETD : L’ETD serait étendue pour s’appliquer à toutes les utilisations de combustibles fossiles. Les niveaux minimums des redevances seraient d’abord basés sur la teneur en carbone d’un combustible et augmenteraient régulièrement chaque année à un rythme prévisible. D’autres « suppléments d’externalité » pourraient être appliqués aux différents combustibles pour couvrir leurs autres coûts environnementaux au-delà du changement climatique (par exemple, la pollution atmosphérique due aux transports). Idéalement, la nouvelle politique exigerait que les redevances soient perçues au point d’extraction, plutôt qu’au point de consommation. Les recettes tirées de ces redevances seraient reversées aux citoyens sous forme de revenu climatique. Comme indiqué ci-dessus, il convient de faire preuve de souplesse en permettant d’adapter le niveau des redevances aux nouvelles informations et aux circonstances dans lesquelles il est clairement nécessaire de le faire.
• Modifications de l’ETS : Dans certains cas, les installations ETS peuvent être chargées deux fois dans le cadre de ce système (par exemple, la production d’électricité à partir de combustibles fossiles). Pour y remédier, les installations ETS seraient autorisées à demander un remboursement des dépenses de ETD payées, selon une procédure similaire à celle utilisée par les entreprises pour demander un remboursement de la TVA. Ce remboursement devrait être limité au coût des quotas européens restitués cette année-là afin de garantir que l’ETD fixe un prix minimum pour le carbone. Un prix plancher dans le cadre de l’ETS, tel que décrit dans l’option 2, devrait être envisagé, afin de garantir un prix croissant pour les émissions de combustibles non fossiles également. Ce prix plancher serait fixé à un niveau égal à la redevance minimale de l’ETD. Enfin, l’ETS serait étendu à d’autres secteurs (par exemple le transport maritime, le transport routier, etc.) déjà en cours de discussion, de sorte que (i) ces secteurs soient soumis à la fois à la hausse du prix du carbone et à la baisse du plafond des émissions et (ii) le nombre de canaux de réduction soit augmenté sans que l’ETS ne soit modifié.
• Modifications de l’ESR : Les modifications ci-dessus peuvent permettre de limiter le champ d’application de l’ESR. Toutefois, cela pourrait éliminer l’aspect de redistribution implicite de la politique décrite ci-dessus. Dans ce cas, il pourrait être nécessaire d’introduire des mesures plus explicites (telles que des contributions plus importantes aux fonds de cohésion et de solidarité de l’UE).
• BCA Design : Un BCA serait introduit, et le prix facturé aux importateurs dans le cadre du BCA serait lié au niveau de redevance minimum dans le cadre de l’ETD. Étant donné que l’ETD fixerait un prix minimum sur le carbone s’appliquant à tous les secteurs, l’utilisation de ce prix garantirait que le BCA ne fasse pas payer injustement les importateurs plus que les entreprises nationales. En effet, les chercheurs de WIFO présentent des arguments pour expliquer pourquoi une telle approche permettrait de garantir la compatibilité du BCA avec la WTO (Krenek, Sommer, et Schratzenstaller 2020). le BCA permettrait également la suppression des quotas gratuits et des aides d’État. Dans un premier temps, il ne viserait que les secteurs les plus exposés au risque de fuite de carbone, mais une certaine souplesse serait prévue afin de pouvoir l’adapter aux circonstances futures, ainsi qu’aux efforts déployés pour y échapper. Afin de le rendre suffisamment ambitieux, le BCA appliquerait une hypothèse de « teneur en carbone » par défaut qui ne serait pas trop généreuse, comme une valeur de référence basée sur les 10 % d’installations européennes les moins efficaces. Mais il faudrait associer à cela une disposition permettant aux importateurs de déroger à la règle par défaut en fournissant des données sur les émissions réelles de leurs produits (sous réserve de la présentation de documents adéquats). Enfin, pour garantir un traitement équitable dans le cadre d’une telle approche, les paramètres utilisés pour fixer les redevances BCA (par exemple, les valeurs de référence pour le contenu des voitures) seraient élaborés par une agence indépendante à laquelle pourraient participer diverses parties prenantes, dont la WTO.

Une autre variante de cette option consisterait à limiter l’extension de l’ETD principalement aux combustibles utilisés en dehors des installations de l’ETS, de sorte que tous les combustibles fossiles soient couverts par au moins une des deux politiques, mais avec moins de chevauchements. Dans cette variante, un prix plancher de l’ETS lié aux niveaux de redevances minimales de l’ETD serait nécessaire. Une telle approche nécessiterait également de définir la répartition entre les sources d’émissions qui devraient relever principalement de chaque politique. Dans le même temps, cependant, elle réduirait la nécessité pour les entreprises de demander des remboursements en raison d’un chevauchement moindre entre l’ETS et l’ETD.

Un aspect intéressant de cette option est que l’alignement des niveaux minimums des redevances de l’ETS sur des objectifs environnementaux spécifiques permet de faire valoir que la politique révisée ne serait pas « principalement d’ordre fiscal ». Cet argument serait encore renforcé en exigeant des États membres qu’ils restituent les recettes aux citoyens sous forme de revenus climatiques (au lieu de les verser dans les budgets publics). Il est donc possible d’affirmer que ces révisions ne nécessiteraient pas l’unanimité pour être adoptées.

Option 2 : Introduire un plancher dans l’ETS et l’étendre progressivement à tous les grands secteurs

L’option 2 fait de l’ETS le point central de la tarification du carbone et vise à supprimer progressivement l’ETD. Elle introduirait un prix plancher pour l’ETS, tout en laissant l’ETD largement inchangé. Toutefois, lorsque le prix de l’EUA dépasse le niveau de taxation minimum pour un carburant donné dans le cadre de l’ETD, l’ETS serait élargi pour couvrir ce carburant, et celui-ci serait retiré de l’ETD.

• Modifications de l’ETD : Les réformes de l’ETD seraient limitées. Par exemple, une plus grande différenciation devrait être introduite pour les combustibles en fonction de leur teneur en carbone (à tout le moins, les redevances pour l’électricité produite à partir de sources d’énergie renouvelables devraient être réduites), les niveaux de redevances minimales pourraient être actualisés (la plupart sont dépassés et n’ont pas suivi le rythme de l’inflation) et la couverture de combustibles supplémentaires pourrait être envisagée. La révision la plus importante, cependant, serait le « mécanisme de transfert de l’ETS » décrit ci-dessous. Pour permettre ce mécanisme, les minima de l’ETS seraient désormais exprimés en termes de tCO2e au lieu de volumes (même si la redevance effective par unité de volume ne devrait pas nécessairement changer dans la plupart des cas).
• Modifications de l’ETS : Un prix plancher serait introduit dans l’ETS, qui augmente régulièrement chaque année à un taux prédicable (là encore, avec une certaine souplesse intégrée pour l’adapter aux nouvelles informations et évolutions). Ce prix serait réalisé par un prix de réserve, qui doit être atteint pour qu’une vente aux enchères puisse être réalisée. Les quotas européens invendus seraient placés dans le RME ou dans une réserve similaire. Les recettes des ventes aux enchères jusqu’au prix plancher pour les quotas européens attribués à un État membre donné seraient reversées à ses citoyens sous forme de revenu climatique. Mais si le prix de l’enchère dépasse le prix plancher, les recettes supplémentaires seraient utilisées comme elles le sont aujourd’hui. Comme dans l’option 1, l’ETS serait étendu à d’autres secteurs déjà en cours de discussion. En outre, il serait également étendu progressivement aux utilisateurs de combustibles qui sont actuellement exclus du champ d’application de l’ETS, mais qui relèvent de la directive sur les émissions de gaz à effet de serre. Cela se produirait chaque fois que (i) le prix plancher de l’ETS dépasse le minimum de l’ETD pour ce combustible, ou (ii) le prix au comptant de l’ETS dépasse le minimum de l’ETD pour ce combustible pendant une période de [12] mois consécutifs. Après l’extension de l’ETS à un nouveau combustible, la directive sur les échanges ne s’appliquerait plus à ce combustible.
• Modifications de l’ESR : Comme dans l’option 1, les modifications ci-dessus peuvent permettre de limiter le champ d’application de l’ESR. Là encore, cela pourrait nécessiter des mesures de redistribution plus explicites.
• BCA Design : Comme dans l’option 1, un BCA ambitieux serait introduit, et les allocations gratuites et les aides d’État seraient supprimées. Toutefois, dans ce cas, le prix du BCA serait lié au prix plancher de l’ETS.

L’un des principaux avantages de cette approche est l’introduction progressive d’un mécanisme de tarification unique et harmonisé pour la plupart des émissions de l’UE, permettant à terme la suppression totale de l’ETD. Le processus de changement de combustible ne sera pas toujours simple mais, compte tenu de la prévisibilité du prix plancher par rapport aux minimums fixés par l’ETD (et du retard dans le déclenchement du changement de combustible au prix au comptant), le changement de combustible se fera selon une séquence prévisible, de sorte que la planification pourrait commencer dès maintenant.

Option 3 : Permettre une conversion bidirectionnelle (c’est-à-dire une fongibilité) entre les EUAs (ETS) et les AEAs (ESR)

Cette option vise également à harmoniser le prix des émissions en renforçant l’interaction autorisée entre l’ETS et l’ESR. À un niveau élevé, elle permettrait aux États membres de compléter leurs AEA à l’aide de quotas européens et de convertir les AEA excédentaires en quotas européens.

• Modifications de l’ETD : Seules les réformes plus modestes décrites dans l’option 2 (telles que l’abaissement des redevances sur l’électricité produite à partir de sources d’énergie renouvelables, etc. ) seraient nécessaires. Il pourrait être possible de supprimer progressivement la directive sur les énergies renouvelables si elle perd de sa pertinence à la suite des autres modifications proposées.
• Modifications de l’ETS : Comme dans les options ci-dessus, un prix plancher serait introduit en utilisant un prix de réserve des enchères, les recettes des enchères jusqu’au prix plancher étant distribuées sous forme de revenu climatique. Comme décrit ci-dessus, l’ETS serait étendu aux nouveaux secteurs déjà en cours de discussion. Mais l’ETS pourrait être étendu davantage si les conversions entre AEA et EUA sont élevées (voir ci-dessous), car cela permettrait d’harmoniser le prix du carbone dans l’ensemble de l’UE et d’augmenter les recettes disponibles pour payer un revenu climatique.
• Modifications de l’ESR : Une flexibilité supplémentaire serait ajoutée à l’ESR permettant aux États membres d’utiliser les AUE pour compléter leurs AEA. À cette fin, les États membres pourraient soit ne pas mettre aux enchères leur allocation de quotas européens, soit acheter des quotas supplémentaires sur le marché secondaire. Si l’on s’écarte de l’actuel ESE, cette flexibilité ne serait pas plafonnée (ou le plafond serait sensiblement relevé) et l’option serait ouverte à tous les États membres. De même, les États membres ayant un excédent d’AEA pourraient les convertir en quotas européens, qu’ils pourraient vendre aux enchères ou sur les marchés secondaires. Ainsi, un certain degré de fongibilité entre l’ETS et l’ESR serait introduit. Cette fongibilité modifierait probablement les effets redistributifs de l’ESR, qui devraient cependant être traités, soit par une renégociation des objectifs de l’ESR, soit par des mesures plus explicites.
• BCA Design : Comme dans les autres options, un BCA ambitieux serait introduit, avec un niveau de redevance lié au prix plancher de l’ETS.

L’objectif de cette approche est d’accroître la fongibilité entre les AUE et les AEA, avec pour objectif ultime d’évoluer vers un prix unique pour la plupart des émissions. La flexibilité offerte par cette approche permet également de garantir que les États membres ayant les objectifs les plus stricts en matière d’ESR ne soient pas confrontés à des coûts particulièrement élevés par rapport au reste de l’UE (dans l’hypothèse où, au-delà d’un certain niveau, chaque augmentation d’un point de pourcentage de l’objectif ESR devient plus difficile à atteindre). Dans le même temps, il est plus facile pour les États membres ayant une capacité excédentaire dans le cadre de l’ESR de monétiser leurs AEA excédentaires.

Remerciements

Nous sommes reconnaissants aux nombreux bénévoles du CCL, aux politiciens, aux universitaires et aux membres de la société civile dont les idées et les commentaires ont contribué à l’élaboration de cette note politique. Nous tenons à remercier en particulier Alexander Krenek, Karsten Neuhoff et Michael Pahle pour leurs commentaires sur une version antérieure de ce document.

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