La démocratie à l’œuvre
De John Ploeg
Publié à l’origine par « The Paris Globalist » : http://www.parisglobalist.org/democracy-at-work-my-experience-as-a-volunteer-lobbyist-for-climate-income/
Le mois dernier, j’ai rejoint une délégation de lobbying venue de France, d’Allemagne, du Portugal, de Suède, des Pays-Bas et de Belgique à Bruxelles pour présenter une mesure politique climatique ambitieuse aux membres du Parlement européen et de la Commission. Plus précisément, nous avons demandé aux décideurs politiques d’adopter une solution en deux volets qui, dans un premier temps, fixe un prix aux émissions CO2, puis distribue les revenus qui en découlent aux citoyens européens. Mais mes collègues et moi-même ne sommes pas des lobbyistes professionnels. Nous sommes des membres bénévoles d’une organisation connue sous le nom de Citizens Climate Lobby (CCL).
J’ai entendu parler de CCL l’automne dernier lorsqu’ils sont venus s’exprimer à une conférence sur l’énergie à l’École des affaires internationales de Sciences Po à Paris, où je poursuis mon master en politique environnementale. La clarté et l’élégance de leur proposition m’ont tellement impressionné que j’ai décidé de rejoindre la branche française lors de leur prochaine réunion. Les choses se sont déroulées très vite et, avant que je ne m’en rende compte, j’avais appelé les bureaux des députés européens pour organiser une rencontre et j’avais pris un train pour Bruxelles afin de promouvoir la solution de CCL.
Cette solution s’appelle le Revenu Climatique (Climate Income), parfois connu sous le nom de redevance et dividende sur le carbone (carbon fee and dividend). Il s’agit d’une approche unique qui est à la fois efficace pour réduire les émissions de gaz à effet de serre et socialement juste. Elle consiste à mettre un prix sur le carbone, puis à reverser les revenus ainsi obtenus à la population sous la forme d’un paiement en espèces équitablement réparti. Le prix serait bas au départ, mais augmenterait régulièrement, de sorte que les entreprises et les citoyens soient incités à réduire leurs émissions de CO2, tout en ayant suffisamment de temps pour s’adapter.
Le GIEC affirme qu’un prix effectif élevé sur les émissions est nécessaire pour limiter le réchauffement à 1,5℃ et la plupart des économistes s’accordent à dire que la meilleure façon d’y parvenir est de faire payer directement pour ces émissions. La flexibilité de cette approche permet de réaliser la réduction des émissions de CO2 avec un haut degré d’efficacité économique. L’autre approche, qui consiste à imposer des restrictions ou des normes généralisées, forcerait toutes les entreprises à réduire leurs émissions de manière égale, même si certaines d’entre elles peuvent réduire leurs émissions plus facilement que d’autres. Par conséquent, celles qui peuvent réduire leurs émissions à faible coût ne sont pas incitées à aller plus loin que le niveau actuel requis, tandis que celles qui doivent faire face à des coûts plus élevés sont obligées de réduire leurs émissions plus tôt que ce qui est économiquement raisonnable. En revanche, la tarification du CO2 incite les acteurs à procéder d’abord aux réductions les moins coûteuses, tandis que des solutions de réduction d’émissions dans les secteurs où cela est plus difficile mettent plus de temps à être mises en place. Le résultat final est que la tarification du CO2 permet d’obtenir les mêmes réductions totales d’émissions à un coût bien moindre. Par exemple, on estime que pour obtenir le même niveau de réduction des émissions dans les transports individuels, des normes de rendement énergétique coûteraient aux consommateurs beaucoup plus cher qu’une tarification du CO2 sur les carburants.
Cela ne veut pas dire que la tarification du carbone est la seule mesure politique nécessaire pour résoudre la crise climatique. Aucune mesure ne peut à elle seule apporter la transformation radicale dont notre société a désespérément besoin ou garantir qu’une telle transformation soit équitable. Par exemple, la tarification du CO2 ne peut à elle seule garantir que toutes les émissions industrielles seront éliminées d’ici 2050. Elle ne peut pas non plus empêcher les mineurs de charbon de perdre leur emploi. Comme l’explique la communication de la Commission sur le « Green Deal », la résolution de ces problèmes nécessite un réalignement complet de toutes les politiques européennes sur ses objectifs environnementaux. Toutefois, la tarification du CO2 est un outil puissant dans le cadre de cet ensemble plus large de politiques visant à réduire les émissions de manière rentable. Étant donné l’ampleur de la transformation préconisée dans le « Green Deal », cette efficacité sera probablement essentielle à son succès.
En fait, l’UE a déjà mis en place une politique de tarification de certaines des émissions de la région. Il s’agit d’un système de plafonnement et d’échange connu sous le nom de système d’échange de quotas d’émission (Emission Trading System, ETS en anglais, SEQE en français). Toutefois, il ne couvre qu’environ deux tiers des émissions de l’UE, et à un prix encore jugé trop bas pour entraîner des réductions significatives. Cette conclusion est étayée par le fait que le passage des combustibles fossiles aux énergies renouvelables dans le secteur de l’électricité a eu le plus grand impact sur les réductions d’émissions de l’Europe à ce jour, mais le prix d’un quota d’émission est encore bien inférieur à ce qui est nécessaire pour rendre ce passage économique, ce qui laisse supposer que d’autres forces sont en jeu. En particulier, les installations électriques sont également soumises à la directive européenne sur les énergies renouvelables (Renewable Energy Directive, RED), qui oblige légalement l’UE à porter à 20 % la part des énergies renouvelables dans son approvisionnement en électricité d’ici 2020. À la fin de 2018, la part des énergies renouvelables dans l’Union européenne était passée à 18 %. En d’autres termes, l’UE en fait juste assez pour atteindre l’objectif de 20 %, ce qui laisse penser que c’est la RED, et non l’ETS, qui est à l’origine de la plupart des réductions d’émissions à ce jour.
Cependant, la RED est une forme de mandat fixe. Il oblige les fournisseurs d’électricité à produire un pourcentage prédéterminé de leur électricité à partir de sources d’énergie renouvelables, quel qu’en soit le coût. En supposant, sur la base des éléments ci-dessus, que la RED soit le principal moteur de ce changement de combustible, cela implique que le prix effectif des réductions d’émissions qui en résultent dans le secteur de l’électricité était plus élevé que celui facturé dans le cadre de l’ETS. Pendant ce temps, d’autres secteurs, soumis uniquement à l’ETS et non au RED, se voyaient imposer un prix inférieur. Peut-être que si ces secteurs avaient été confrontés au même prix effectif que les producteurs d’électricité, ils auraient trouvé économique de réduire encore plus leurs émissions.
La solution du Revenu Climatique vise à combler ces lacunes de deux manières. Premièrement, elle recommande que le prix du CO2 soit appliqué à tous les combustibles fossiles à la source : soit à la mine ou à la tête de puit, soit à la frontière de l’UE dans le cas des combustibles importés. La teneur en CO2 d’une quantité donnée de chaque type de combustible fossile étant connue, il est relativement simple de faire payer le carbone à la source. À mesure que le prix des combustibles fossiles augmentera, le prix de l’énergie produite à partir de ces combustibles, ainsi que celui des biens produits à partir de cette énergie, et ainsi de suite tout au long de la chaîne d’approvisionnement, augmenteront également. De cette manière, la tarification du CO2 « à la source » inciterait à la décarbonation dans l’ensemble de l’économie, là où elle est la moins chère, et pas seulement dans des secteurs spécifiques.
Deuxièmement, s’il est pratiquement impossible de calculer un prix précis qui internaliserait toutes les externalités des émissions de carbone, la proposition de CCL ne tente pas de le faire. Il demande plutôt que le prix continue à augmenter jusqu’à ce que toutes les émissions aient disparu. Ce prix commencerait à un niveau gérable de 15 euros par tonne d’équivalent CO2 (tCO2e), pour éviter un choc immédiat, mais il augmenterait ensuite automatiquement chaque année indéfiniment de 10 euros par tCO2e. En dix ans, le prix dépasserait les 100 €/tCO2e et continuerait à augmenter. Comme les augmentations sont automatiques, les entreprises et les consommateurs pourraient s’y préparer dès maintenant.
En revanche, les projections des analystes concernant les prix des quotas d’émission en 2030 varient considérablement, beaucoup prévoyant que les prix à la fin de la décennie se situeront dans une fourchette de 20 à 35 €/tCO2e, soit un niveau relativement inchangé par rapport au prix actuel de 25 €/tCO2e. Cette incertitude est extrêmement problématique. Pour décarboner leurs activités, la plupart des entreprises devront faire des investissements importants à long terme ; mais si le prix de la pollution est incertain et qu’il y a une chance réelle qu’il n’augmente pas de manière significative, elles n’auront pas la confiance nécessaire pour prendre des mesures concrètes. En outre, certaines peuvent penser qu’elles seront en mesure de limiter l’impact sur leurs industries en faisant pression pour obtenir des exonérations, comme l’industrie aéronautique a largement réussi à le faire par le passé (les opérateurs nationaux reçoivent 85 % de leurs quotas d’émission gratuitement et les vols internationaux sont exclus). Par conséquent, de nombreuses entreprises ne commenceront à investir que lorsque le prix du CO2 sera sensiblement plus élevé, ce qui pourrait se produire dans plusieurs années, et bien trop tard.
Pour mieux comprendre comment cela fonctionnerait, prenons l’exemple d’un manteau. Selon l’ADEME, un manteau moyen est responsable d’environ 85 kg de CO2e avant même que quelqu’un ne l’achète. Sur la base des normes d’émission actuelles de l’UE, cela équivaut à parcourir environ 650 km. Pour comprendre cela, nous devons analyser la chaîne d’approvisionnement du manteau. Imaginez que le manteau soit fabriqué en coton. Ce coton doit être cultivé, ce qui nécessite souvent une quantité d’énergie surprenante. La culture du coton est probablement aidée avec des engrais synthétiques, qui sont généralement produits par le procédé Haber-Bosch, très gourmand en énergie, et arrosée par des systèmes d’irrigation mécanique nécessitant une puissance supplémentaire. À moins que cette énergie ne provienne à 100 % d’énergies renouvelables, elle est responsable d’émissions importantes. Ensuite, le coton doit être récolté par des machines qui fonctionnent probablement au pétrole, puis expédié vers une usine de traitement, qui consomme aussi de l’énergie. Cela pourrait se poursuivre par plusieurs nœuds le long de la chaîne d’approvisionnement, qui pourrait s’étendre sur plusieurs pays. Finalement, le manteau est expédié dans le pays où il est vendu, et livré au magasin ou au client. Ces émissions liées à l’extraction, à la production et à la distribution s’élèvent en moyenne à 85 kg de CO2e.
Les différentes sources d’émissions tout au long de la chaîne d’approvisionnement pour un manteau moyen.
Il existe de multiples façons de décarboner cette chaîne d’approvisionnement. Le coton pourrait provenir d’exploitations agricoles utilisant des intrants à faible teneur en CO2, comme les engrais naturels ; les chaînes d’approvisionnement pourraient être raccourcies et la logistique améliorée afin de réduire les émissions dues au transport ; les usines pourraient installer des technologies plus propres, etc. Certaines de ces options seront plus coûteuses que d’autres mais, face à une tarification cohérente et certaine du CO2, les entreprises mettront en œuvre toutes les options de réduction des émissions qui leur permettront d’économiser de l’argent au lieu de payer pour ces émissions à chaque étape de la chaîne d’approvisionnement. Dans le même temps, sachant que le prix du carbone va augmenter, elles investiront dans des technologies permettant de réduire davantage les émissions et les mettront en œuvre dès qu’elles seront rentables.
L’approche actuelle de l’Europe, qui combine l’ETS pour certains secteurs avec un mélange de réglementations de commandement et de contrôle pour d’autres, crée également des complications pour les plans de la Commission européenne visant à introduire un ajustement frontalier du carbone (Border Carbon Adjustment, BCA). L’idée de base du BCA est relativement simple : estimer les émissions de CO2 générées à l’étranger lors de la production d’un bien importé, puis facturer ces émissions lorsque le bien passe la douane à la frontière de l’UE comme s’il s’agissait d’un bien national. Dans la pratique, cependant, cela peut s’avérer difficile. Le prix intérieur du CO2 en Europe dans le cadre de l’ETS peut changer d’un moment à l’autre et ne fait pas payer jusqu’à deux tiers des émissions de l’UE (en partie parce que de nombreuses entreprises reçoivent des quotas gratuitement). Cela s’ajoute au défi en rendant plus difficile la détermination d’un prix équitable pour les BCA. La proposition de CCL éliminerait ces deux problèmes. Tout d’abord, elle préconise l’application d’un prix du CO2 cohérent à tous les secteurs, sans exception ni variation. Deuxièmement, le prix est fixé tout au long de l’année et augmente chaque année d’un montant déterminé à une date précise, de sorte qu’il peut être déterminé à tout moment et prévu avec précision à l’avance.
En résumé, un prix du CO2 en constante augmentation et applicable à l’ensemble de l’économie est nécessaire. Toutefois, du moins dans un premier temps, cela entraînerait une hausse des prix à la consommation. À terme, les coûts diminueront à mesure que des ressources plus importantes seront consacrées au développement de technologies propres, et que celles-ci seront déployées à une échelle de plus en plus grande. Par exemple, le coût pour les services publics de l’installation de l’énergie solaire photovoltaïque (la principale technologie utilisée pour produire de l’énergie solaire) a diminué d’environ 77 % entre 2010 et 2018, car les projets ont pris de l’ampleur et les entreprises ont rapidement rattrapé la courbe d’apprentissage. À court terme, cependant, de nombreux produits deviendront plus chers.
Il est important de noter que cet effet inflationniste n’est pas propre au Revenu Climatique. Toute mesure politique significative exigeant des entreprises qu’elles se décarbonent rapidement entraînera une hausse des prix, car une grande partie de la technologie nécessaire à cette fin est encore coûteuse. La différence est que la tarification du carbone proposée par CCL minimiserait ces coûts car elle est conçue pour encourager les réductions d’émissions là où elles sont le plus efficaces économiquement. Néanmoins, il faut faire davantage pour que les hausses de prix ne pèsent pas injustement sur les ménages à faibles et moyens revenus dont le niveau de vie serait sensiblement affecté.
C’est l’objectif du deuxième pilier du revenu climatique : les recettes collectées par un système de tarification du CO2 doivent être redistribuées de manière égale à tous les citoyens. À mesure que le différentiel de prix entre les produits à forte intensité en CO2 et les produits à faible intensité en carbone augmentera, les familles seront incitées à dépenser ce revenu supplémentaire pour ces derniers chaque fois que cela sera possible. Cela incitera les entreprises à fabriquer des produits à faible intensité en CO2, qui seront de plus en plus compétitifs.
Plus important encore, la plupart des familles s’en sortiront mieux une fois que les deux piliers du revenu climatique seront pris en compte. En effet, les biens et services consommés par les 10 % les plus riches de la population mondiale sont responsables de la moitié des émissions de gaz à effet de serre. Cela est vrai même au sein des économies avancées. Aux États-Unis et en France, par exemple, les 20 % des personnes les plus riches étaient responsables de 75 % des émissions liées à la consommation en 2010. Par conséquent, la plupart des ménages les plus riches paieraient beaucoup plus dans le système (indirectement, par des prix plus élevés sur les biens qu’ils consomment) qu’ils ne reçoivent en retour, mais la grande majorité de la population, en particulier les personnes à faibles et moyens revenus, se retrouverait avec un bénéfice net (s’il est vrai que ces ménages dépensent souvent un pourcentage plus important de leur revenu pour des produits à forte intensité énergétique, leur consommation énergétique absolue est encore considérablement plus faible en moyenne que celle des ménages plus riches).
Rappelez-vous l’exemple des émissions « incorporées » dans un manteau typique. Pensez maintenant aux chaussures, au pantalon, à la chemise, etc., sans parler de la machine à laver pour les nettoyer, des smartphones et des gadgets dans leurs poches, de la chaleur et de l’électricité supplémentaires nécessaires au foyer qui doit maintenant être plus grand pour permettre à ses habitants de stocker toutes ces choses, etc. Et comme chaque produit a une empreinte carbone, ce ne sont pas nécessairement les personnes qui conduisent le plus qui émettent le plus. En fait, le transport routier (y compris le fret) n’est responsable que de 21 % des émissions globales de l’Europe. En revanche, ce sont les ménages qui consomment le plus qui sont généralement responsables du plus grand nombre d’émissions – et ces ménages sont généralement les plus riches.
Il n’est donc pas surprenant que les économistes soient fortement en faveur du Revenu Climatique. En janvier 2019, une lettre ouverte plaidant en faveur d’une telle politique a été publiée dans le Wall Street Journal et signée par plus de 3 500 économistes, dont 27 lauréats du prix Nobel, les quatre derniers présidents de la Réserve fédérale américaine et deux anciens secrétaires au Trésor américain (un démocrate et un républicain). Il s’agit de la plus grande déclaration commune d’économistes de l’histoire. Le FMI a également apporté son soutien dans un rapport publié en octobre 2019. En fait, même une grande partie du monde des affaires soutient cette approche. En 2017, plusieurs grandes entreprises, dont des majors du pétrole comme Exxon, BP, Royal Dutch Shell et Total, ont ouvertement approuvé le concept, citant son efficacité et sa transparence par rapport à d’autres mesures politiques.
Le Revenu Climatique gagne du terrain dans le monde entier. En 2008, la Suisse a adopté une version plus limitée de cette politique. En 2014, les émissions de CO2 du pays avaient chuté de 18 %, contre seulement 5 % au cours des six années précédant la promulgation de la politique. Par ailleurs, la province canadienne de Colombie-Britannique a vu ses émissions diminuer de 3,7 % entre 2007 et 2016, tandis que son économie a connu une croissance de 19 % sur la même période, suite à l’introduction d’une politique similaire en 2008. Plus récemment, en 2019, le Canada a adopté une loi nationale ressemblant au Revenu Climatique, qui a permis au parti de Justin Trudeau de conserver son pouvoir lors des élections de cette année-là. Aux États-Unis, un projet de loi similaire, l' »Energy Innovation and Carbon Dividend Act », a été présenté avec le soutien des deux partis. Mais en Europe, les efforts n’ont repris que plus récemment.
Pour tenter de changer cela, des représentants de CCL se sont rendus à Bruxelles pour la première fois en novembre dernier pour rencontrer une douzaine de députés européens de la commission de l’environnement. Lors de notre deuxième voyage en février, nous avons rencontré 21 autres députés européens de tous les grands partis, ainsi que des représentants de la direction générale du climat, du commerce et de la fiscalité. Nous avons également lancé une initiative citoyenne européenne, qui mettrait automatiquement notre proposition devant les législateurs si elle atteint un million de signatures, bien qu’elle ait encore un long chemin à parcourir.
Avec six personnes, le contingent français était le plus important de la délégation. “En France, nous n’avons même pas un an, je suis donc très heureuse de voir le rôle important que nous jouons », déclare Sidonie Ruban, cofondatrice de la branche française. “Nous avons commencé nos réunions avec un groupe d’amis en septembre, mais nous ajoutons maintenant de nouveaux volontaires chaque mois. Les personnes qui nous ont rejoints sont vraiment passionnées et chacun a quelque chose à offrir ».
Bien que de nombreux membres du CCL soient également impliqués dans d’autres organisations et que le groupe participe souvent à des manifestations de masse, son approche principale est celle de l’engagement direct. “Nous sommes différents d’un groupe de protestation car notre activité principale est de rencontrer directement les dirigeants en tête-à-tête », explique le délégué français, Antoine Pietri. “Et nous nous concentrons entièrement sur la politique spécifique de Climate Income. Nous ne pensons pas que ce soit la seule mesure politique nécessaire, c’est certain, mais pour notre groupe, c’est celle sur laquelle nous avons choisi de nous concentrer. Nous avons développé beaucoup de détails, c’est donc une proposition très concrète qui peut être mise en œuvre si elle reçoit un soutien suffisant ».
Le message du CCL a semblé trouver une résonance à Bruxelles, et pas seulement au sein d’un parti ou d’un groupe spécifique. “J’ai été surpris de voir à quel point nous avons pu dialoguer avec les députés européens », déclare Victor Talpaert, un autre membre de la délégation française. “Beaucoup étaient très intéressés par la proposition, mais tous pour des raisons différentes. Tout le monde a apprécié le fait qu’elle contribue à atténuer le changement climatique, bien sûr, mais certains ont vraiment apprécié la façon dont elle a profité aux consommateurs, tandis que d’autres se sont concentrés sur le potentiel de création d’emplois en donnant aux familles un revenu disponible plus important à dépenser ».
Bien que jeune, l’organisation se développe rapidement. Pour moi, il est particulièrement inspirant de voir des volontaires de tant de pays de l’UE unir leurs forces. Ce sont tous des gens ordinaires qui ont un emploi à temps plein et qui apprennent au fur et à mesure. Motivés par des principes et non par le profit, ils sont désireux de changer les choses et prêts à faire des efforts pour que les dirigeants ne se contentent pas de voir des lobbyistes rémunérés de l’industrie. Mon expérience à Bruxelles m’a convaincu que cet effort sera payant. Nombre des conversations que nous avons eues avec les décideurs politiques ont été extrêmement fructueuses et m’ont donné l’espoir que notre proposition, ou une autre comme celle-ci, a de réelles chances de devenir réalité.
Il est urgent de passer des engagements à long terme à des actions politiques concrètes. Mais il ne sera certainement pas facile de parvenir à des émissions nettes nulles. Pour que ces politiques réussissent, elles doivent donc réduire les coûts au minimum, donner aux entreprises la confiance nécessaire pour réaliser des investissements à long terme et assurer une transition juste, où les plus chanceux apportent leur contribution et où les moins chanceux ne sont pas obligés d’assumer plus que ce qu’ils peuvent supporter. C’est exactement ce que le Revenu Climatique peut offrir.
Des membres de CCL devant le Parlement européen
Pour en savoir plus, vous pouvez visiter le site web de la section française, ou suivre le groupe sur Facebook (@LobbyClimatiqueCitoyen) et Twitter (@CCL_France). Tout le monde est le bienvenu et toute aide est chaleureusement accueillie, alors si la solution vous intéresse, n’hésitez pas à vous joindre à une réunion.
John Ploeg est membre de CCL. Il poursuit actuellement un master en politique environnementale à l’École des affaires internationales de Sciences Po à Paris, après avoir travaillé dans le secteur financier aux États-Unis et au Royaume-Uni.